编辑评论：书中介绍的许多行为艺术、舞台艺术、视觉艺术的案例大多来自欧美国家。希望这些成熟的案例和丰富的理论知识能够启发新学科的建设，推动本学科的发展。是研究生艺术管理所必需的。简介艺术管理在中国是一门新兴学科，其学科界限在中国尚未明确。艺术管理的名称在艺术院校中得到认可，而在其他综合性院校中，则有文化经纪人、文化产业管理等不同名称。本书作为普通高校的教材，主要探讨艺术管理的基本原理，并针对不同艺术门类介绍其共同规律，力求使其适用于不同的艺术院校和不同的专业方向。书中介绍的行为艺术、舞台艺术、视觉艺术的案例大多来自欧美国家。希望这些成熟的案例和丰富的理论知识能够启发新学科的建设，推动本学科的发展。是研究生艺术管理所必需的。关于作者于丁：艺术史博士，毕业于中央美术学院艺术史系。长期从事艺术史和艺术理论研究，着有《新古典艺术——世纪末的回响》、《19世纪欧洲艺术》（合着）、《中国油画文献》（合编）。进入新世纪以来，他专注于艺术管理研究和学科建设，参与创建了中国第一个视觉艺术管理专业，是唯一一位参加国际艺术管理教育协会（AAAE）的中国学者)研讨会并发表演讲。2006年赴哥伦比亚大学艺术管理系进行为期五个月的访问教学，与该校艺术管理系主任、国际艺术管理教育学会前主席JoaJeffrey教授合着，并出版了《向艺术致敬：中国与美国》。视觉艺术管理。该书的英文版在美国和欧洲发行。2006年倡导成立“中国艺术管理教育学会”，大力推进中国艺术管理学科建设，主持首届中国艺术管理教育年会。现任中央美术学院人文学院副院长、艺术管理系主任。摘录第一章引言1.1艺术组织与管理艺术组织行为早在宏观管理科学化之前就已经存在。在公元前6世纪的希腊，Thei创建了他的戏剧组织并开始使用演员。他以娱乐观众为目的的“角色扮演”成为戏剧文化的开端。在这个倡议之后，他试图用面具来赋予剧团自己的身份。要了解当时的希腊戏剧节是如何组织的，请查看今天在爱丁堡、萨尔茨堡、约翰内斯堡、孟买和洛杉矶举行的戏剧节。节日总经理负责管理整个节日并与独立评审团组织艺术比赛。此外，还有一位年度赞助人，总司令，他赞助了这个节日。13节期间，将成立项目组委会，组织活动和管理演出，观众将达数万人。没有组织行为，如何管理这些活动？艺术史提供了艺术组织创新管理的极好例子，其中不乏知名和不知名的艺术管理者，他们给了我们艺术组织的概念。塞尔格是2世纪巴黎附近圣但尼修道院的方丈，他花了13年时间为急需修复的罗马式教堂筹集资金。他将教堂改造成哥特式大教堂，并建立了一种新型作坊，以新的方式制造玻璃，从欧洲各地引进工匠。还有许多文艺复兴时期的艺术家，如意大利通才达芬奇、英国剧作家、演员兼剧院经理莎士比亚、佛兰芒画家和管理良好的艺术工作室的鲁本斯，他们都是一位天才，既有伟大的艺术思想，也有伟大的艺术思想。管理技能，这似乎表明艺术组织是艺术世界的自然组成部分。艺术管理概论PDF预览图书目录前言第一章介绍1.1艺术组织与管理1.2艺术管理的定义1.3艺术管理的任务思考题第二章学习艺术：艺术管理的前提2.1艺术经理和艺术2.2什么是艺术？2.3研究艺术的方法思考题第三章艺术管理史3.1西方艺术管理史3.2中国古代艺术管理史思考题第四章：管理的本质、目的和演变4.1管理的基本理论体系4.2管理的基本问题4.3管理是一门科学4.4管理理论的形成与发展4.5现代管理的发展趋势4.6管理的目的和性质思考题第五章艺术组织的分类与艺术管理模式5.1经理和组织5.2工作倾向5.3艺术管理模式思考题第6章艺术管理的背景6.1文化价值观和背景6.2历史背景和地区差异6.3法律和政策限制6.4经济限制6.5资金系统思考题第7章组织与规划7.1规划的定义和类别7.2艺术组织宗旨的重要性7.3规划过程7.4组织分析法——SWOT分析7.5艺术机构“五力分析模型”7.6新政策和运营规划思考题第8章艺术营销和受众开发8.1营销的定义及其在非营利组织中的应用8.2艺术营销8.3艺术观众8.4营销资源8.5包装展示和定价销售8.6营销在受众开发中的局限性思考题第九章筹款与筹款9.1筹款思路9.2私人赞助和公共机构9.3商业赞助和艺术9.4股权融资9.5艺术家和知识产权思考题第十章文化政策与文化产业10.1欧美发达国家的文化政策10.2中国的文化政策10.3“单臂间距”和去中心化理论思考题第11章艺术领导11.1领导和管理艺术家11.2管理非审美因素11.3二分法管理功能划分11.4“想象”非常规管理思考题第12章文化机构的战略定位和品牌识别12.1定位策略12.2创意、城市和社区聚会12.3品牌的魔力思考题第13章数字化管理13.1艺术创作与消费的数字化13.2收入差距的解决方案13.3评价指标13.4组织重组之争思考题参考书目推荐评论希望《国家普通高等教育“十一五”规划教材•中央美术学院规划教材•艺术管理概论》中的成熟案例和丰富的理论知识对大家有所帮助我们的新学科建设。启发和推动本学科的发展。艺术管理在中国是一门新兴学科，其学科界限在中国尚未明确。艺术管理的名称在艺术院校中得到认可，而在其他综合性院校中，则有文化经纪人、文化产业管理等不同名称。...

2022-05-06

编辑评论：应急协同决策理论与方法df免费版，对提高各方综合应急协同决策能力至关重要，以协同决策机制为研究视角，重点关注跨区域，基于实时动态和不确定信息的特点，研究不同区域间协同、突发灾害与救援响应协同、不确定信息下协同的应急决策模型构建方法，高效基于典型案例设计算法进行实证分析。应急协同决策理论与方法df图片预览简介本书侧重于应急管理活动中的协作决策。主要内容包括五个部分：*第一部分以协同理论为基础，简要阐述应急协同决策的核心特征和关键步骤，系统提炼应急协同决策。决策过程中需要注意的关键问题和可以采用的研究方法；第二至第四部分分别侧重于跨区域应急协同决策、基于相互反馈效应的应急协同决策和不确定信息下的应急协同决策。理论建模和方法设计；第五部分介绍了典型智能优化算法在应急协同决策问题中的设计与应用。前言阅读在突发事件频发的背景下，提高各方应急综合协同决策能力至关重要。《突发事件协同决策理论与方法》以协同决策机制为研究视角，关注真实突发事件情景中重大灾害事件经常呈现的跨区域、实时动态、不确定信息的特点，研究不同区域之间的协调和突发事件。协同灾害救援响应与不确定信息下的应急决策模型构建方法，设计基于典型案例的高效算法进行实证分析。《突发事件协同决策理论与方法》分为跨区域突发事件协同决策理论与方法、面向灾害的突发事件协同决策理论与方法、不确定条件下突发事件协同决策理论与方法四个专题。信息、应急协同决策算法设计与应用。前三个课题的主要知识模块包括：基础理论与方法概述、应急协同模型的建立与求解、实例仿真与参数分析；在应急物资协同配送决策背景下，选择后一个课题来求解所构建的模型。算法的设计与分析为复杂场景下应急协同决策问题的解决提供了理论方法支撑和技术支撑。目录前言部分理论基础和章节指南第1章应急协作决策概述1.1协同理论1.2应急协同决策1.3应急协同决策的关键问题及研究方法参考文献第二部分：跨区域应急协同决策的理论与方法第2章跨区域应急协同决策的超级网络理论与方法2.1跨区域应急协调的通用超网络方法2.2跨区域应急协调的通用超网络模型2.3考虑差异化因素的跨区域应急协同超网络方法2.4考虑差异化因素的跨区域应急协调超网络模型参考文献第三章跨区域应急协同决策方法的实证应用3.1跨区域应急协同超网络应用示范——以太湖蓝藻事件为例3.2跨区域应急协调动态示范——以HIN1流感疫情为例参考文献第三部分：相互反馈效应下的应急协同决策理论与方法第四章：超级网络视角下的应急协同决策面对灾害互反馈效应4.1考虑互反馈效应的灾害应急协调超级网络结构4.2考虑互馈效应的灾害应急协调超网络模型参考文献第五章时空网络视角下的应急协同决策面对灾害互反馈效应5.1考虑互反馈效应的“演化、预测、配置”应急协同决策模型5.2考虑相互反馈效应的应急协同决策机制分析5.3考虑互反馈效应的应急协调时空网络模型5.4考虑互反馈效应的模糊需求应急协同时空网络模型参考文献第四部分不确定信息下的应急协同决策理论与方法第6章不确定信息的紧急本体集成协同决策6.1应急本体集成协作概述6.2不确定信息下本体匹配应急协同决策参考文献第7章不确定信息的紧急模糊协同决策7.1应急信息模糊协同决策概述7.2不确定信息下应急物资调度协同决策方法7.3不确定信息下基于模糊案例推理的应急协同决策方法...在线试读《应急协同决策理论与方法》：3、制定替代方案在应急协同决策中，为多个方案制定备选决策方案的这一阶段主要是利用各种途径从不同角度探讨可行方案，并分析方案实施的环境条件、可操作性和有效性.做出更全面的判断，最后对可行方案进行详细的设计补充和改进，从而形成决策备选方案。4、选择一个决策计划选择决策方案也是应急协同决策过程中的重要步骤之一。这一阶段的主要过程包括：确定决策方案的评价指标、实施决策方案的论证、选择和模拟决策方案。多元化决策机构通过适当的决策方法对备选方案进行综合评价，最终根据综合评价结果的排序选择最优的决策方案。5、决策方案执行效果分析对决策计划执行效果的分析是应急协同决策过程的后测阶段。还应采取适当的方法对应急决策结果进行评价。)，需要对决策问题本身进行反馈和修改（如修改决策目标或评价指标等），然后重复上述步骤2～5的应急协同决策过程，得到最优决策方案。6、执行决策计划执行决策计划是应急协同决策过程的最后阶段。对通过有效性分析的决策计划进行实施。这时要注意突发事件外部环境的不断变化，做到动态跟踪，及时反馈控制。.特别是当决策方案的执行偏离决策目标时，要及时进行动态修正和修正。也就是说，需要对决策方案执行过程中的各种异常情况进行合理的反馈和调整，动态控制决策方案的执行，确保应急协同决策的顺利实现——制定目标。1.3应急协同决策的关键问题及研究方法对于复杂的应急场景，应急决策者不仅要指挥不同地区、不同领域的多个部门密切配合，还要根据应急灾害环境的实时变化动态、合理地调整应对策略。还需要具备从海量不确定数据中提取有用信息的能力，需要有高效的求解算法支持，才能在有限的时间内制定切实有效的应急预案。因此，应急管理系统是一个需要多要素间高度协同决策的系统。本节拟在全面了解协作和应急协作理论的基础上，讨论复杂应急管理系统中需要协同决策的几个关键问题和可能的研究方法，为本节后续内容框架提供逻辑大纲。本书，主要包括以下四个方面：面对应急资源有限、应急环境不断变化，需要建立和完善高效合理的跨区域应急协调联动体系，以灾害为导向的应急协同决策系统，不确定信息下的科学决策模型，有效的协同决策优化算法。...

2022-05-05 应急决策论 应急决策的流程分析论文

图书名称：《矩阵制组织鱼与熊掌兼得的多重心协同系统》【作者】梁学荣著【页数】298【出版社】北京：企业管理出版社,2021.01【ISBN号】7-5164-2275-5【价格】108.00【分类】企业管理-组织管理学【参考文献】梁学荣著.矩阵制组织鱼与熊掌兼得的多重心协同系统.北京：企业管理出版社,2021.01.图书目录：协同系统》内容提要：本书包括八章，分别为:“什么是矩阵制组织”，“矩阵制组织结构”，“一仆二主，矩阵制最大的运行漩涡”“矩阵制组织的多边核算与激励考核”，“矩阵制总部的管控重点与组织转型策略”等内容。《矩阵制组织鱼与熊掌兼得的多重心协同系统》内容试读农新论购自南第一章什么是矩阵制组织啊工对年同进只种阿水班合来的年烈线染洋通事所新有工为家水网O02矩阵制组织：鱼与熊掌兼得的多重心协同系统一、精要理解矩阵及矩阵组织什么是矩阵呢？我们看看羽毛球拍上的网格线，那就是一个矩阵排列。显然，一纵一横两个方向的多条线共同构成了矩阵。假如只有一个方向的线，能否满足需要呢？肯定不行，不仅韧度不够，而且容易分叉，会把羽毛球夹在两线之间，无法打出去。为此，必须要有另外一个方向的线来配合形成网格，只有这样，才能做成一个合格的球拍。如果观察细节，你还会发现，横纵两个方向的线是一上一下编织在一起的，而不是随意的穿插。这样的紧密搭接才让每条线守住位置，使球拍具备了硬度和弹性。还有，对网格线的材质也是有要求的，必须使用胜任的“线”，否则不论怎么编，都难堪重任。所以，羽毛球能够被迅速而精准地打出去，球拍上的矩阵网格功不可没。而矩阵力道的发挥，正是来源于横纵两个方向的羽线的共同作用。羽坛有句话：三分拍，七分线。现在我们知晓了矩阵之后，可以将这句话完善成：三分拍，七分线；七分线，十分矩羽线交叉构成了矩阵，而矩阵让每条线发挥了更大作用。第一章什么是矩阵制组织003说完羽毛球拍，我们再来说说立交桥。立交桥是两条以上的道路在交汇处形成了平面上分离但空间上交叉的结构，从而使不同道路互不干扰。有一种立交桥是全分离式的，真正做到了各行其道；还有一种则是互通式的，不同道路在交汇处可以换行。这两种结构中，前者不是我们讨论的矩阵，而后者比较接近。不同方向的矩阵线条在交叉处是要相互发生作用的，这是判断矩阵结构的标准之一，如果只是途经、路过，那么看似“相遇”的场景并不代表真正建立起了矩阵结构。我们再来看看著名的波士顿矩阵，如图1-1。(高)1售问题产品明星产品长瘦狗产品金牛产品(低)(低)市场占有率(高)图1-1波士顿矩阵波士顿矩阵是矩阵图及其结构在产品定性方面的典型应用，可谓特征突出、清晰明确。从图1-1我们看到，两个坐标轴作为维度界定纵横，根据维度水平的高低来组合，将产品分为四种类型，按顺时针方向分别为“问题产品”“明星产品”“金牛产品”和“瘦狗产品”。在这里，销售增长率与市场占有率两个维度的设置及交叉又锁定，使产品分类找到了坐标。第一章什么是矩阵制组织005总经理职能部门职能部门研发部生产部销售部图1-2直线职能制组织架构单一产品A时，协调主要由公司总经理来负责，此时，局面基本可控；不过，当新品B开始销售，新品C也启动研发后，这位老总便感觉力不从心了。因为他不仅要像过去一样在纵向上管好研产销工作，而且还要从ABC三个产品维度来横向做好个业务部门之间的协调工作一B产品与C产品的协调是新增添的工作。这是很多公司伴随发展遇到的典型问题：业务维度（包括产品维度、客户维度等)的增加导致工作开始上难度，多样化的业务线及相互交叉让局面走向错综复杂，甚至混乱。这个过程略作展开就是：多个业务职能部门如研发、采购、生产、销售、安装、服务等在多条产品线并行穿插中呈现出多个接口，而位于接口两侧的部门由于工作间缺少统筹或出于本位考虑，导致矛盾不断，成为效能降低多发地带，也是公司协调成本的高发区。如果从矩阵制视角来看，上述问题的发生，是因为公司中只有纵向指挥链条，但缺乏明确有力的横向组织，就像一支只有竖线而没有横线的球拍，单一的结构难以撑起不再单纯的局006矩阵制组织：鱼与熊掌兼得的多重心协同系统面。虽然，从理论上来说，面对多条产品线，公司总经理可以逐一来协调，以至投入更大精力来让一切尽在掌控之中，但这种协调依然来自于金字塔结构的顶部，仍然是一种纵向行政力，其与横向力有着本质性的区别。实际上，当产品线增多的时候或即便产品线数量不多但每条线规模都不小的情况下，只靠来自上方的指令是无法玩转眼前已经蜕变的组织魔方的—没错，既然是魔方，我们就不能仅仅只会竖着拧，还要学会横着扭。业务的快速发展与混乱不堪驱使这位总经理产生一个想法，针对三条产品线设置三名产品总监，其对各自所辖产品的业绩和发展负责，并要做好产品的相关企划、管理与协调工作。新想法之下的组织架构如图1-3。总经理职能部门职能部门研发部生产部销售部A产品总监B产品总监C产品总监图1-3矩阵制组织架构在上述结构中，我们可以直观地将研产销业务职能称作纵向部门，把以产品总监为首的产品线管理部门称作横向部门，···试读结束···...

2022-05-04

编者评论：SteheP.Roi编辑管理书原版第七版是机械工业出版社出版的图书。它具有很强的实用性、操作性和技术性，并力求使本书易于理解。这个新版本继续保持更丰富的教具和体验式学习环境。我们在这里强调几个特点：内容的基本性质、新颖性以及该版本的“学生友好”方法。管理原书第7版df图片预览简介《MBA教材翻译系列：管理学（原书第7版）》主编SteheP.Roi、DavidA.Deezo、RoertM.Walter。在当今的组织中，管理是最具挑战性的活动之一，当然也是最有价值的活动。为了实现组织的目标，您必须了解一些技能，例如了解是什么让人们更有效地工作，以及如何让他们受到尊重和有尊严。《MBA教材精品翻译系列：管理（原书第7版）》可以帮助你了解这些技能，并构建自己的技能“工具箱”，让你对周围的环境做出反应。《MBA教材翻译系列：管理学（原书第7版）》适用于基层和中层的管理者和MBA学生。目录翻译顺序前言基本新内容主要特点章节结束内容：专注技能谢谢第1部分定义管理工作和管理挑战第1章定义主管的工作1.1组织和层次结构1.1.1组织有哪些共同特征1.1.2什么是组织层次结构1.2管理流程1.2.1什么是管理1.2.2管理的四大功能是什么1.2.3管理职能是否因组织级别而异1.3不断变化的主管期望1.3.1主管扮演什么角色1.3.2主管在当今的组织中是否更重要1.3.3主管是否需要成为“教练”1.4从员工到主管的转变1.4.1主管从何而来1.4.2过渡到主管是否困难？1.4.3你真的想当主管吗1.5主管技能1.5.1什么是技术技能1.5.2人际交往技巧如何发挥作用1.5.3什么是概念技能1.5.4为什么需要政治技能1.5.5管理技能如何随着管理层的变化而变化1.6从概念到技能1.6.1什么是技能1.6.2在理解监管方面还有其他关键问题吗？▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第2章定义管理的挑战2.1全球竞争2.1.1有没有“支持国货”这种说法2.1.2全球化如何影响高管2.2技术进步2.2.1什么是技术2.2.2技术如何改变主管的工作2.3电子商务现象2.3.1什么是电子商务2.3.2电子商务给监管者带来哪些变化2.4在多元化的组织中工作2.4.1什么是劳动力多样性2.4.2多元化如何影响主管2.5改变公司的运营方式2.5.1为什么组织用更少的人做更多的工作2.5.2为什么强调持续改进计划2.5.3工作流程再造和持续改进计划有什么区别2.5.4精简、持续改进计划和工作流程再造对主管意味着什么2.6混沌中的成功2.7从混乱到危机2.8伟大且有利可图的组织2.8.1什么是社会责任组织2.8.2我们如何履行职责2.8.3什么是道德规范▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第二部分计划、组织、人员配备、控制和决策第三章规划与设定目标3.1什么是正式计划3.2生产力3.2.1什么是生产力3.2.2为什么生产力对美国很重要3.3规划和组织的层次结构3.3.1平面的宽度是多少3.3.2规划的不同时间范围是什么3.3.3计划如何与管理层级联系起来3.3.4持续改进计划是否有助于规划工作？3.4关键计划指南3.4.1什么是常规计划3.4.2什么是一次性计划3.5目标设置3.5.1人们过去是如何设定目标的3.5.2有效目标设定的关键是什么3.5.3为什么目标设定对您有效3.5.4为您的员工创建自我实现的预言3.5.5平衡计分卡：目标设定的自然演变3.6项目特例：创业执行官3.6.1什么是创业3.6.2创业者是否有相似的特点3.6.3企业家和传统高管有什么区别▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第4章组织4.1什么是组织工作4.2组织的基本概念4.2.1什么是工作专业化4.2.2什么是管理跨度4.2.3什么是指挥链4.2.4什么是权限4.2.5决策地点4.2.6部门化的五种方式是什么4.3从部门化到组织架构4.3.1简单结构4.3.2功能结构4.3.3部门结构4.3.4矩阵结构4.3.5基于团队的结构4.3.6无边界组织4.3.7学习型组织4.4组织员工4.4.1如何识别需要完成的任务4.4.2职位描述的目的是什么4.5通过去中心化授权他人4.5.1什么是去中心化分权在4.5.2中是弃权吗？▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第五章安置与招聘5.1人力资源管理的法律环境5.2就业计划5.2.1主管如何进行员工评估5.2.2如何判断员工未来的需求5.3招聘与选拔5.3.1通过哪些渠道招聘5.3.2雇主如何处理裁员5.3.3选人有没有基本前提5.3.4笔试和面试作为选拔方法是否有效5.3.5准备面试5.3.6面试时不要问的问题5.3.7面试中要问的问题5.4入职指南、培训和发展5.4.1如何向组织介绍新员工5.4.2什么是员工培训5.5绩效评估5.6补偿和福利5.6.1决定工资水平的因素5.6.2公司为什么要提供员工福利5.7目前人力资源管理面临的问题5.7.1主管如何处理员工多元化5.7.2什么是性骚扰5.7.3“幸存者”如何应对裁员▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第6章控制6.1控制过程6.1.1如何衡量实际工作绩效6.1.2如何将结果与标准进行比较6.1.3何时采取纠正措施6.2控制类型6.2.1什么是预防性控制6.2.2何时使用同步控制6.2.3什么是纠偏控制6.3控制焦点6.3.1你应该控制哪些成本6.3.2为什么要关注库存6.3.3什么是价值链管理6.3.4为什么要关注质量6.3.5有效控制的特点是什么6.3.6控制是否引起问题6.4当代控制问题6.4.1员工盗窃是否呈上升趋势？6.4.2什么是萨班斯-奥克斯利法案▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第7章问题分析与决策7.1决策过程7.1.1如何识别问题7.1.2如何收集相关信息7.1.3如何形成备选方案7.1.4如何评估每个备选方案7.1.5如何选择最佳替代方案7.1.6如何执行决策7.1.7如何跟进和评估7.2决策工具7.2.1决策的情况是什么7.2.2什么是期望值分析7.2.3决策树的工作原理7.2.4什么是边际分析7.3决策风格7.3.1四种决策风格是什么7.3.2四种决策风格的要点是什么7.3.3是否存在一般决策错误？7.4问题和决策7.4.1问题有何不同7.4.2程序化和非程序化决策的区别是什么7.5群体决策7.5.1群体决策的优点是什么7.5.2群体决策是否有缺点7.5.3是否有关于何时使用群体决策的指南7.5.4如何改进群体决策7.6决策中的道德问题7.6.1什么是一般合理化7.6.2什么是三观7.6.3是否有道德行为准则▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第三部分动机、领导力、沟通和发展第8章激励员工8.1什么是动机8.2了解个体差异8.2.1人格特质类型能否帮助预测与工作相关的真实行为？8.2.2主管是否需要情商来提高管理技能8.2.3了解个性如何帮助您成为一名有效的经理8.3早期动机理论8.3.1如何查看需求8.3.2主管如何看待人性8.3.3组织可以对动机产生什么影响8.4当代动机理论8.4.1什么是专注于成就8.4.2公平有多重要8.5员工真的得到了他们的期望吗？8.6设计激励工作8.7当今高管面临的激励挑战8.7.1激励复杂多样的员工队伍的关键是什么8.7.2是否应根据绩效或工作时间付款8.7.3主管如何激励最低工资员工8.7.4激励专业技术员工有什么区别8.7.5主管如何改善员工工作与生活的平衡8.7.6员工股权计划如何影响激励▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第9章领导9.1理解领导力9.2领导者是天生的还是后天培养的9.2.1成功领导者的特征是什么9.2.2什么是魅力9.2.3什么是有远见的领导9.3如何成为领导者9.3.1为什么领导者需要技术技能9.3.2概念技能如何影响领导力9.3.3网络技能如何帮助您成为更好的领导者9.3.4人际交往能力在有效领导中发挥什么作用9.4领导行为和风格9.4.1什么是面向任务的行为9.4.2什么是员工导向行为9.5有效的领导9.6当代领导力的作用9.6.1声誉和信任真的很重要9.6.2为什么声誉和信任如此重要9.6.3如果您的眼睛不完整会发生什么9.6.4如何通过授权进行领导9.7当今的领导力问题9.7.1什么是交易型和变革型领导9.7.2什么是团队领导9.7.3什么是电子领导9.7.4领导总是必要的▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第10章有效沟通10.1什么是沟通10.2沟通过程10.3沟通方式10.3.1如何进行口头交流10.3.2为什么使用书面交流10.3.3电子通信是否更有效10.4即时消息和SMS的问题10.4.1非语言交流如何影响交流10.4.2什么是八卦10.5有效沟通的障碍10.5.1语言如何影响交流10.5.2你说什么10.5.3你明白我的意思吗？10.5.4你看到我看到的了吗10.5.5角色与沟通有什么关系10.5.6有没有更好的信息媒介？10.5.7诚实如何影响沟通10.5.8如何提高沟通的有效性10.6特殊沟通技巧：积极倾听10.7反馈技巧的重要性10.7.1正反馈和负反馈有什么区别10.7.2如何给出有效的反馈▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第11章管理组和工作团队11.1什么是组11.2为什么加入群组11.3了解非正式工作组11.3.1标准是什么以及它们如何影响工作行为11.3.2高凝聚力的组是否更有效？11.3.3自发领导的含义11.3.4如何使非正式团体受益11.3.5有没有办法影响非正式团体11.4团队补充11.4.1将小组变成团队11.4.2集团发展的五阶段模型11.4.3面向时间的任务组开发模型11.4.4如何组建高效团队11.5主管的团队挑战11.5.1组建有效团队的障碍是什么11.5.2团队如何克服障碍11.6当代团队问题11.6.1为什么团队是持续改进项目的中心11.6.2员工多元化如何影响团队▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第四部分绩效评估、员工安全、谈判、组织变革和员工关系第12章员工绩效评估12.1员工绩效评估的目的12.1.1何时评估12.1.2你在绩效评估中的角色是什么12.1.3绩效评估中的法律问题有哪些12.1.4是否有适当的绩效评估标准？12.1.5如何收集性能信息12.2性能评估方法12.2.1什么是绝对标准测量11.2.2如何使用相对标准测量方法12.2.3目标管理12.3性能评估中可能出现的问题12.3.1什么是松散错误12.3.2晕轮误差如何影响评估12.3.3什么是相似性误差12.3.4什么是新近度误差12.3.5居中错误如何影响性能评估12.3.6绩效评价结果是否有虚高倾向12.3.7如何克服这些障碍12.3.8响应性能问题12.3.9您需要了解的员工辅导知识12.3.10你的行为是否合乎道德▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第13章安全健康的工作环境13.1职业安全与健康法13.1.1实施OSHA标准的优先事项是什么13.1.2主管如何完成OSHA备案工作13.1.3OSHA的惩罚措施是什么13.1.4OSHA是否有效13.2工作安全计划13.2.1工伤事故原因13.2.2如何防止事故发生13.2.3主管如何确保工作安全13.3安全保障的特例：工作场所暴力13.4保持健康的工作环境13.4.1如何营造无烟环境13.4.2什么是重复性压力损伤13.5压力13.5.1压力的原因是什么13.5.2压力的症状是什么13.5.3如何减轻压力13.6帮助所有员工13.6.1EAP从何而来13.6.2为什么要提供健康计划▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第14章处理冲突、办公室政治、员工纪律和谈判14.1什么是冲突14.1.1冲突是坏的吗？14.1.2冲突从何而来14.1.3如何管理冲突14.1.4您可以使用哪些冲突解决技术14.1.5处理什么冲突14.1.6如何选择合适的冲突解决方法14.1.7如何挑起冲突14.1.8挑起冲突时应该多小心14.2了解组织中的政治14.2.1什么是政治14.2.2为什么组织中存在政治14.2.3是否可以从政，符合道德伦理的要求？14.2.4何时参与政治14.3纪律处分14.3.1纪律处分的类型有哪些14.3.2惩罚总能解决问题吗？14.3.3惩罚的基本原则14.3.4如何打好惩罚的基础14.3.5如何逐步实施处罚14.3.6制裁时应考虑哪些因素14.3.7法律问题14.4协商14.4.1谈判策略有哪些类型14.4.2如何提高谈判技巧▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维第15章变更管理15.1变革的驱动力15.1.1推动变革的外力是什么15.1.2推动变革的内力是什么15.1.3主管如何成为变革推动者15.2变革过程的两种观点15.2.1什么是传统的变革观15.2.2什么是当代变革观15.2.3你会面临连续、混乱的变化15.2.4人们为什么抗拒改变15.2.5如何克服这些变革阻力15.3激发创新15.3.1创造力与创新的关系是什么15.3.2创新的因素有哪些15.3.3主管如何营造创新氛围▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队有效沟通批判性思维第16章主管在劳动关系中的作用16.1什么是劳动关系16.2劳工法16.2.1瓦格纳法案16.2.2塔夫脱-哈特利法案16.2.3影响劳资关系的其他法律16.3员工的组织方式16.4雇主与雇员之间的谈判16.4.1劳资双方协商的目标和范围是什么16.4.2劳资双方集体谈判的过程16.4.3协商不成怎么办▲本章回顾总结复习题测验答案▲管理技能发展组建团队技能指导有效沟通批判性思维附录个人发展简介什么是职业如何做出职业发展决定增加进入目标公司的机会我在哪里可以找到互联网上的招聘广告准备你的简历如何在面试中脱颖而出成功事业的建议结束语词汇表作者介绍作者：（美国）SteheP.Roi（美国）DavidA.DeCezo（美国）RoertM.Walter（美国）Wolter）译者：李子杰、刘畅、赵忠义优秀的试读第12章员工绩效评估学习目标阅读本章后，您将能够：1、说明绩效评估的三个目的。2、区分正式和非正式的绩效评估。3、说明绩效评估中涉及的重要法律问题。4、区分三组最常用的主管评估指标。5、将绝对标准测量方法与相对标准测量方法进行比较。6、列出可能扭曲绩效评估的人为错误。7、解释360度评估的含义。8、说明员工培训的目的。管理困境在北美的大多数组织中，您每天都会发现主管告诉员工该进行绩效评估了。通常，这些信息的传递和接收并不伴随着快乐。仅次于解雇员工，主管根据员工最不喜欢的任务对他们的表现进行评分。在《哈佛商业评论》发表的一篇文章中，JimHexter表示：“无论是员工还是经理，员工绩效评估都被列为他们最不想做的事情，与根管治疗一样。以绩效评估为中心的“强制性排名系统”在通用电气很受欢迎，这意味着不仅可以识别出表现最好的人，还可以识别那些随后可能被公司“劝阻”的人。最好的。”[1]绩效评估通常采用定期会议（年度或季度）的形式，通过检查改进和技能发展，从优势、劣势和机会的角度检查和讨论员工的工作绩效。绩效评估可以定义为员工和经理之间结构化的正式互动。评估过程的目标是确定成就，评估工作进展，并设计适当的培训以进一步发展技能和优势。绩效评估可能会激发员工的兴趣并提高他的工作绩效。评估的真正潜力是作为激励和发展的工具。幸运或不幸的是，监管机构是最有可能进行审查和评估的候选人。许多监管机构意识到组织中有效的绩效管理系统的重要性。他们明白员工的工作绩效对公司的成败至关重要，因此公司需要一个系统的绩效评估体系来向员工提供反馈。公司越大，就越有可能拥有标准化的评估形式和遵循的正式流程。流程对于确保机会平等很重要，大多数监管机构都同意绩效评估必须满足平等就业机会(EEO)的要求。也就是说，在当今多元化的劳动力中，他们必须公平公正地管理所有员工。绩效评估中包含的标准应该是可量化的、可理解的、可验证的、公平的和可实现的。绩效评估应该告诉员工他们应该做什么以及他们过去做得如何。绩效标准的制定和审查应考虑到每位员工，以便他们知道对他们有什么期望。如果使用得当，绩效评估可以作为讨论的工作文件，而不仅仅是放在抽屉里、只有在要求排名时才会出现的纸质文件。此外，该标准应描述受员工工作显着影响并在员工控制范围内的那些工作任务和职责。文档中应包含质量声明，以便员工了解工作的完成方式以及最终产品的准确性或有效性。数量标准必须说明员工应该生产多少。有关时间的指标旨在指导员工以什么速度或在什么日期完成生产工作。主管应记住，绩效评估是对员工职责和责任的检查和讨论。评估必须基于员工在工作中取得的成果，而不是员工的个性特征。主管应计划向员工提供持续的反馈。为绩效管理计划设计有效的反馈可以提高个人绩效并使组织更加有效。通过有效的反馈流程，员工可以发现他们的进步，从而激励他们实现绩效目标。反馈在与特定目标相关时最为有效，员工需要尽可能及时的相关信息来了解他们的工作情况。以有助于提高绩效的方式提供反馈。在某些情况下，每天与员工一起工作的同事会了解他们的工作表现，也可以帮助提供反馈。没有类似于《平等就业机会法》的法规在绩效评估中强制执行道德标准。因此，评估过程可以而且经常缺乏道德实践。正因为如此，许多人认为组织应该取消绩效评估和评价。他们可能在法律规范之内，但由于评估中存在灰色地带，因此处于问题行为的边缘。许多著名的研究人员、管理评论家和心理测量学家都对绩效评估过程的可靠性和有效性提出了质疑。一些人甚至争辩说，评估过程中的固有缺陷使得完善它几乎是不可能的。[2]确实，评估过程中的一些缺陷是如此真实，以至于监管机构承认“评估的目的是提供建设性的反馈并设计良好的发展目标和计划......“[3]那么答案是什么？Whyhouldregulatoralyerformaceevaluatio?Doyouthikemloyeeaemetcaeeffectiveiheligmaagerkowhowtheiremloyeearedoig?Didtheyachievetheiruroe?Whatitheirrealeffect?Doregulatorreallyeederformacereview?Arethereotherwaytoachievetheegoal?Doyouelievethataorgaizatiocahaveaeffectiveerformacearaialrocewithoutitegrity?Ifyouwereauervior,howwouldyoudealwithemloyeeevaluatio?“Ikowit’otright,”aidRoCoor,“adIaloudertadthatIhouldealetodomorewithmyuordiate’erformaceevaluatio,utIdo’t.AlogatheoButakig,Ielectivelyigoreit.ThiiecauewheIcomletetheevaluatioadreortthereulttotheemloyee,weca'talwayagree.Everyoefeelthattheirjoerformaceiaoveaverage,uthowiitoile?Everyoe'aoveaverage?IfItruttheirelf-aemetatall,Iolyhave3categorieofemloyee:tar,all-tar,aduertar!"RoCoortelluwhyomayexecutivemakeemloyeeerformaceevaluatiooeoftheirtoughettak.Ithichater,we'llreviewerformacearaialadrovideyouadRoCoorwiththetooltomakearaialleaiful.12.1PuroeofEmloyeePerformaceEvaluatio35yearago,thetyicaluerviorwouldhaveidividualiterviewwithemloyeeattheedofeachyeartocritiquetheirjoerformacetotetwhethertheemloyee'workovertheyearwameetigjogoal.Ultimately,emloyeewhodo'tmeetthetadardfidthaterformacereviewareothigmorethagettiguerviortodocumettheirhortcomig.Ofcoure,ecaueerformaceevaluatiolayakeyroleialaryadjutmetadromotio,aythigrelatedtoerformaceevaluatiowillmakeemloyeedread.Udertheecircumtace,itioturriigthatuervioroftewattoavoidtheetireevaluatioroce.Today,effectivemaagerueerformacearaialaatoolforemloyeeevaluatioaddevelomet,aderformacearaialaaformallegaldocumet.Performacearaialreviewaemloyee'aterformace,othaccomlihmetaddeficiecie.Iadditio,uerviorhelemloyeeimrovefuturejoerformacethrougherformacearaial.Fortheexitigrolem,theuerviorwilldrawuadetailedimrovemetla.Byemhaizigoththefutureadtheat,emloyeearelelikelytoereitattoerformacefeedack,adevaluatioaremorelikelytoeeffectiveimotivatigemloyeetoimrovetheirowdeficiecie.Latly,do’tforgetaoutemloyeedicrimiatiowemetioediChater5,whereemloyeearediciliedforudererformig,adifthereiocorreodigrecordfor“udererformig,”theourdiciliaryactiocaerolematic.Adoeofthemaiuroeoferformaceevaluatioitorovidetheecearyjutificatioforutotakeactio.[4]12.1.1WhetoevaluatePerformacereviewcaeformaloriformal.Formalerformacereviewarecoductedatleataually,referalytwiceayear.Jutatudetdo'twattheirgradetoealldetermiedyaiglefialexam,emloyeedo'twataigleaualaemettodetermietheircareer.Formalerformacereviewtwiceayearmeathatrelativelyfewerformacearejudgedateachreviewadforarelativelyhorteriodoftime,whichreduceemloyeeteio.Aroactivemaagermaycoducteriodicevaluatioofemloyeeerformaceiformally,ratherthawaitigolyforaevaluatiooceortwiceayear.Iformalerformacearaialaredailyevaluatioadfeedackyuervioroemloyeeerformace.Effectiveuerviorrovidecotiuou,iformalfeedacktoemloyee:critiquethetregthoftheirworkadoitoutrolemitheirworkiatimelymaer.Sowhileformalerformacereviewcaolyedoeoceortwiceayear,iformalerformacereviewcaedoeoaogoigai.此外，若非正式评估的反馈是公开公正的话，员工对于正式的绩效评估就不会感到过于紧张，也不会对评估结果感到意外。当评估显示出缺陷或是目标没有达到时，主管可能会利用辅助性的程序分析原因，同时帮助员工创建起对个人责任的内部控制。管理者可能会发现，实行外部控制的员工会将较差的绩效归咎于老板的偏见、他们的同事或其他在他们控制能力之外的事件，而实行内部控制的员工则将相同的评价归为自己的原因。...

2022-05-04 批判性思维是一种技能 批判性思维是什么思维技能

最好的入门管理教科书管理大师罗宾斯博士的代表作，管理教科书范本，《管理学（第十三版）》是工商管理经典译本，教科书范本，堪称完美。这本书的逻辑非常清晰，每个概念都有非常清晰的解释，并且配备了大量的案例供理解和研究。看起来很生动，不像国内的书太生硬，把简单的术语复杂化，或者太作为一个软装禅师，给大家讲几个不系统的故事，让大家去禅宗开悟。而且每一章的设定在国内的教材中真的很值得研究，每一章的总结都很到位。管理第13版df图片预览简介本书在世界基础管理教材中排名第一。自传入我国以来，受到了国内学术界和工业界的欢迎，也影响了无数中国读者和管理者。本书以管理的四大功能mdahmdah计划、组织、领导、控制为主要脉络，相互关联，逻辑清晰。全面涵盖管理理论主要知识点，将管理理论与管理实践紧密结合，帮助读者提高管理技能。第13版为最新版本，及时更新以适应管理理论和实践的发展，主要包括：凭借强大的技能和职业重心，学生可以有效地为工作做好准备。每章都增加了开篇专栏ldquo这是你的职业生涯rdquo，重点介绍管理者需要掌握的关键工作技能，例如：时间管理、成为更好的决策者、培养全球视野等等。部分章节进行了调整，将ldquo决策rdquo一章移至第一章ldquo管理概论rdquo（因为管理者所做的一切都包括决策），将创业企业内容移至第三章ldquo规划rdquo》，扩展了第二部分ldquo现代职场中的管理基础rdquo的内容，涵盖了现代职场中的管理基础，如环境与文化、全球视野、多样性、社会责任与道德、变革与创新等.为新时代添加新主题，包括大数据、游戏化、可穿戴技术、社交媒体等。本书适合本科生、研究生、MBA学生及相关专业学位人员作为教材使用。文件目录/k41.et共享/管理学13|├──管理学,斯蒂芬middot罗宾斯（SteheP.Roi），玛丽middot库尔特（MaryCoulter）著,北京：中国人民大学出版社_14209615.df209.0MB...

2023-03-08 管理学管理理论的历史演变 管理学管理理论

图书名称：《煤炭老矿区转型发展研究大同矿区“四元”协同模式创新与实践》【作者】郭金刚作【页数】212【出版社】北京：中国发展出版社,2021.04【ISBN号】978-7-5177-1157-5【价格】59.00【分类】煤炭工业-企业集团-发展模式-研究-大同【参考文献】郭金刚作.煤炭老矿区转型发展研究大同矿区“四元”协同模式创新与实践.北京：中国发展出版社,2021.04.图书封面：协同模式创新与实践》内容提要：本书系统回顾和总结大同矿区“四元”协同发展模式的构建历程，分别从煤炭老矿区转型发展的背景、融合生长理论、大同矿区“四元”协同发展模式、双系煤层安全高效协同开发、煤炭开发与利用协同发展、新兴产业与传统产业协同发展、辅助产业与主业协同发展、大同矿区“四元”协同发展模式实施保障、“四元”协同评价及价值意义、煤炭老矿区转型发展展望等角度展开，通过现实案例的展示与分析，以及总结在前瞻管理理念、企业转型发展等方面取得的成功经验，以期为我国煤炭老矿区转型发展提供借鉴。《煤炭老矿区转型发展研究大同矿区“四元”协同模式创新与实践》内容试读第一章煤炭老矿区转型发展背景煤炭支撑了我国国民经济的快速发展，经过70余年的开发，中华人民共和国成立初期即开始大规模建设的煤矿区多数已成为老矿区，煤炭资源接近枯竭。煤炭老矿区长期专注于煤炭资源开采，产业结构单一，在我国进入新时代供给侧结构性改革、能源结构调整、生态环境约束加强的新形势下，老矿区的可持续发展面临巨大挑战，产业转型势在必行。大同矿区作为我国重要的大型能源企业，“煤炭老矿区”特点属性鲜明，其转型发展对我国煤炭企业、山西省资源型经济转型发展具有重要的示范意义。第一节老矿区可持续发展面临挑战一、老矿区面临的宏观环境(一）经济进人新阶段，发展面临新挑战当前，世界经济仍处在国际金融危机后的深度调整期，发达经济体经济复苏缓慢，发展中国家经济增长明显放缓，世界经济全面复苏尚需时日。联合国《2018世界经济形势与展望》指出，东亚和南亚仍为世界上最具经济活力的区域。但受到逆全球化思潮的持续影响，贸易保护主义抬头，4煤炭老矿区转型发展研究：大同矿区“四元”协同模式创新与实践清洁高效利用的意见》。2016年11月，国家能源委员会会议审议通过的《能源发展“十三五”规划》提出，“十三五”时期是我国实现非化石能源消费比重达到15%目标的决胜期，也是为2030年前后碳排放量达到峰值奠定基础的关键期（徐军库，2019），将着力降低煤炭消费比重，加快散煤综合治理，大力推进煤炭分质梯级利用。党的十九大报告指出：我国经济社会发展进人新时代，要求构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系。目前，我国加大了天然气、页岩气、新能源等非煤能源开发的政策力度和资金投入力度，各种鼓励和优惠政策不断出台，必然导致煤炭市场空间逐渐被其他优质低碳能源挤占。进入中国特色社会主义新时代，随着我国生产力水平的提升和人们对生活品质要求的提高，工业生产和人民生活对能源的要求发生了深刻变化，能源由高碳向低碳发展的趋势明显，新一轮能源革命正在发生。(三)煤炭行业处于重大变革期1.煤炭正由主体能源向基础能源转变中国经济正在全面转型发展，未来，中国的能源结构将进一步优化，煤炭占比将持续下降。煤炭占一次能源的比重已由2007年最高的72.5%降至2018年的59%。据谢和平院士预测，2025年我国煤炭占比将达到51%考虑到非化石能源发展的潜力，非化石能源占比将由2018年的13.6%进一步增加到2025年的17.7%。由此可见，煤炭正由主体能源向基础能源转变，绿色能源发展将迈上新台阶。2.煤炭供需格局将发生较大变化过去几十年，社会经济的发展对煤炭的需求持续增长，煤炭行业发展···试读结束···...

2022-04-28 大同矿区煤炭行业发生的红色经典故事 大同煤矿资源

书名：《东方管理学》【作者】胡祖光著【页数】255【出版社】杭州：浙江工商大学出版社,2019.01【ISBN号】978-7-5178-0316-4【分类】管理学－中国【参考文献格式】胡祖光著.东方管理学.杭州：浙江工商大学出版社,2019.01.图书目录：管理学》内容提要：该书稿以中国传统经典中的与管理有关的名言警句作为东方管理学的原理进行论述，辅以中国五千多年文明历史中涌现出来的生动案例，使《东方管理学》具有很强的东方色彩和中国特色。因其浅显易懂的特点，具有广泛的可读性，作为具有鲜明中国特色的管理学专著，既适合本科生教学，又适合研究生阅读。《东方管理学》内容试读用人第一/1良弓难张，然可以及高入深良马难乘，然可以任重致远良才难令，然可以令君致尊。一《墨子.亲士》用人第一用人是开展管理工作的关键。众所周知，我国搞了几十年的计划经济，但经济上不去，与市场经济国家的差距越来越大，问题出在经济体制上。但经济体制问题，从本质上看，是一个发挥人的积极性的问题。这是因为，计划经济的特点是由少数搞计划的“精英”把一切都计划好，绝大多数人只要照计划执行就行，从而扼杀了绝大多数人的聪明才智。这种体制在任务较为单一时(如第一个五年计划时期)或许还是有效的但在经济活动越来越多样化，人民生活要求越来越丰富化的时代，已远远不能满足需要。我国从20世纪80年代起在深圳等地率先推行了市场经济体制，并逐步推行到全国。社会主义市场经济体制的推行，使个人的聪明才智得以充分发挥。近40年来，高楼大厦拔起而起，豪华轿车遍地奔驰，彩电、冰箱、录像机、组合音响、电脑、智能手机.....像变魔术一样出现在寻常百姓之家。回想在上世纪六七十年代，连买一只机械手表也要积累几年的工资，不能不使我们感到，奇迹来自改革开放，奇迹来自人的积极性的充分发挥!2/东方管理学东方管理学原理之一:贤主劳于求贤，而逸于治事这一东方管理学原理出自《吕氏春秋·士节》。其意思是说,贤明的管理者把精力放在求贤用人上，而在管理具体事务上则采取超脱态度。《吕氏春秋》是战国时秦国相国吕不韦召集门客编写的一部书。吕不韦(前292一前235)，河南濮阳人，因帮助秦始皇的父亲登上王位，被任命为相国。《吕氏春秋》共26卷，是一部为秦国统一天下、治理国家提供思想武器的著作。为“贤主劳于求贤，而逸于治事”这一东方管理学原理提供最好范例的是与西楚霸王争天下的刘邦。众所周知，刘邦既无文才，又无武功，有人甚至称他为市井无赖。然而，他在与项羽逐鹿中原的过程中得了天下。对于这一点，不少人感到不可理解。无怪乎晋代阮籍在登高凭吊古迹时，曾发出“世无英雄，遂使竖子成名!”的感叹。但是，刘邦真的是没有本事吗?非也。刘邦的最大本领就是用人。他自己就曾说过:“运筹帷幄之中，决胜千里之外，吾不如子房(张子房，即张良)镇国家，抚百姓，给饷馈，不绝粮道，吾不如萧何连百万之众，战必胜，攻必克，吾不如韩信。三人者皆人杰，吾能用之，此吾所以取天下者也。项羽有一范增而不能用，此所以为我擒也。”美国的著名企业家、钢铁大王卡内基也是一位用能人的专家。在他的墓碑上，就自豪地镌刻着:“一个知道选用比自己更强的人来为他工作的人安息于此。”因此，作为一个管理者，必须学习刘邦和卡内基这种善于求贤、识才、用人的本领。反过来，若不注意人才培养，事必躬亲，则会使企业处于“危①《汉书.高帝纪》。用人第一/3地”。我国著名企业娃哈哈，2013年的营业收入达到783亿元。当家人宗庆后信心满满地提出要冲击千亿大关。但是，之后，娃哈哈的营业收入连年下降:720亿元、677亿元、575亿元.....可以说，娃哈哈已经处于危机之中!娃哈哈为什么会出现这样的颓势呢?表面上看，是娃哈哈一直没能推出新产品，跨界经营也是屡战屡败。但问题的本质在于当家人不重视人才。其他大公司，一把手下面都是猛将如云而宗庆后则坚持不设副总经理，什么事情都由他一个人说了算。在瞬息万变的市场形势下，宗庆后即使有三头六臂，又怎么能够应付呢?可以肯定，宗庆后再不重视人才的引进和挖掘，坚持一人独断，娃哈哈将处于危机之中!管理者在求贤、用人时，必须注意以下几个问题:一、世必有非常之人，然后有非常之事，有非常之事，然后有非常之功作为一个管理者，从主观上说，他总是想达成卓越的管理，建立“非常之功”。然而，要建立“非常之功”，除了管理者自身的努力外，他是否能找到“非常之人”来帮助他建立“非常之功”，是非常重要的。作为一个能建立“非常之功”的“非常之人”，往往有以下一些特点:1.有强烈的成就欲与功名欲2.有不同于常人的坚忍不拔的精神3.有时有不能见容于社会的行为。但是，正是这些“非常之人”，才能建立“非常之功”。因此，作为一个组织的最高管理者，一定要理解这些能够建立“非常之功”的“非常之人”，为他们施展自己的才能搭好舞台。我国历史上的名将吴起，从现在的人才标准来看，其实是一个很有问题的人。吴起是卫国人。他年轻时，家有千金，但由于外出···...

2022-04-27 管理学原理epub 管理心理学pdf

编辑评论：成功的团队领导者都是善解人意的大师。他们善于激励团队，他们明白团队绩效远比个人绩效重要。编辑推荐◆本书很实用，很实用。笔者从8大视角、48个上下级沟通问题入手，用108种方法覆盖了中层组长的问题。每个场景的错误和正确的管理方法和原因分析都非常清楚，可以起到学习和使用的效果，对中层管理人员有很大的参考价值。◆同频组队可以战斗！换位思考，团队才能产生合力！如果团队不能以相同的频率产生共鸣，就无法形成良好的团队凝聚力。只有当团队领导者学会换位思考，才能激发团队成员的潜力，让每个下属都做到最好，全力以赴。◆成功的团队领导者都是移情大师。他们善于激励团队，他们明白团队绩效远比个人绩效重要。简介有些人认为当经理是一项艰巨的工作，而另一些人则认为晋升到管理职位后他们的工作更加顺畅，更有活力。区别在哪里？简而言之，区别在于“管理者是否清楚管理者在团队中扮演的角色”。那些被提升为管理人员的人必须在他们以前的工作中做得很好。这些人第一次带队的时候，还在用普通员工的工作方式来推动工作，难免会出现一些问题。比如，他们总想在各方面都超越下属，他们不会接受下属的建议，而且总是贯彻执行。”权力胁迫”，强调上级和下级的区别……做经理注定要失败。相反，成功的经理理所当然地认为他们有比自己更有能力的人。他们善于激励工作发挥下属的潜力，发挥每个人的力量，发挥团队的潜力。大多数杰出的经理都是同理心大师。他们非常善于与下属和上级沟通。他们能恰当地指导别人的工作，用同理心去说服别人，让团队充满凝聚力。本书教你如何转变思维，合理部署管理事务。它从思维方式、时间管理、工作方法、沟通协调、会议会谈、下属培训八个方面入手。内容详细实用，零基础。管理者的角色改变了“圣经”。关于作者【日】吉田幸弘刷新传播公司代表，日本顶级传播培训师。1970年出生于日本东京，大学毕业后就职于大型旅行社，后在学校、外企、广告公司担任经理。以独特的培训方式，为企业经营者和中层管理人员提供人才培养和促销等方面的咨询服务。代表作是35万册的畅销书《如果你不会说话，你如何领导一个团队》。df预览一般内容管理实践（珍藏版）有效的经理人（珍藏版）《公司理念（珍藏版）》“定位——美国营销史上最具影响力的理念”“商战”《22条商事规则（平装本）》“干法”《领导者资格》《调动员工的七把钥匙：稻盛和夫的经营问答》CEO说：像企业家一样思考“执行：学习如何完成任务”“领导力：建立领导力驱动的公司”免费在线阅读第2部分：委派工作方法三流领导说“尽快完成”二流领袖决定“时限”高层领导如何委派工作当我第一次成为团队负责人时，我的嘴里只有一句话。这是“尽快”和“尽快”的简写。领导者一不小心就会说出这个词，但这是一个非常危险的词。如果使用这个词，下属会感到困惑，不知道应该优先考虑哪些任务。有些下属把“尽快”理解为按自己的时间办事，所以把老板交办的工作安排在其他任务后面。为了让下属做好自己的工作，必须设定明确的截止日期。设定最后期限的目的是为了防止上级和下级之间的误解。当领导告诉下属某项任务的截止日期时，“下周左右”、“下周中旬”这样的表达方式是不合适的，因为对方不明白截止日期是下周。“下周二”也不起作用。领导可能会说周二上午10点，但下属将其理解为晚上。有时你的下属没有按要求完成工作，你问他为什么，他会回答：“我以为下午就完成了。”因此，为防止这种情况发生，您只需告诉下属“下周二上午10:00之前完成”。然而，只给下属规定期限并不是一流领导的做法。一流的领导者会根据手头的任务提前预测最坏的情况。即使你把工作交给了下属，如果他手头的任务太多，工作量超出了他的能力范围，他仍然无法完成工作。一流的领导会考虑到这一点，调整下属的工作总量。...

2022-04-17

小编点评：管理类电子书免费版你不是很懂管理是对人的管理活动的研究，它不仅包括团队管理、企业管理，还包括个人的自我管理。当我们翻阅有关管理的书籍时，我们会惊奇地发现，管理实际上包括生物学、社会学、心理学等方面，而这些内容对人类有着重要的意义简介《你不懂管理》：提到管理，我们首先想到的就是它是一门与企业部门相关的学科。在大多数人看来，这门学科的基本内容是教领导者如何管理团队，如何让企业发展良好。就是这样。很多人没有想到的是，管理不仅限于业务和组织部门，而是与人们的生活息息相关。例如，当你与他人交流时，你知道如何进行最好的交流吗？你知道我们如何正确地利用压力变得更强大吗？你知道如何认识自己，为什么要尊重他人吗？这些看似与管理没有直接关系的问题，恰恰是各种管理规律所强调的。这印证了我们之前的解释：管理是对人的研究，强调的不是管理，而是人和人性相关内容部分预览书籍内容第一章企业管理有个门槛1。奥美定律：让你的下属比你更好2。乔布斯定律：招聘一流人才3。大荣罗：最重要的是什么？天赋！4。光环效应：第一印象是有偏见的5。先因效应，后轮效应：印象周期6。雷尼尔效应：企业氛围也是财富7。不值得法律：让一切都值得8。蘑菇经营法则：生长也有规律9。合适的地方放合适的材料的法则：合适的地方适合你第2章：建立一支优秀的团队10。酒水定律：老鼠屎坏了一锅汤11.潮汐效应：重力决定潮汐的涨落12.Tremer定律：智慧与才能13.鲶鱼效应：激活劳动力14。马蝇效应：激励工作方法15。彼得原理：错误的促进机制16。熔炉效应：制度的熔炉17.同事法则：与员工合作18.互惠法则：利益是共同的19.华盛顿合作法：三和尚无水可饮20。桶法则：消除缺点21。凝聚力：凝聚力=企业活力22。蚁群效应：团结就是力量23.米格25效应：整体大于个体之和第三章给员工另一个“家”24.激励乘数法则：甜言蜜语是有效的25。Later定律：做员工的朋友，而不是“父亲”26。温暖的法则：消除他人的防御27。坎特定律：尊重第一，被尊重第二28。波特定律：批评的麻烦29。刺猬法则：不要刺伤自己30。罗森塔尔效应：对成功的期望31。保龄球效应：积极鼓励32.横山定律：为员工留出空间33.肥皂水的效果：大棒和胡萝卜34.沟通的电位差效应：先平等，后沟通35。怀尔德定理：说话，先听话36。踢猫效应：不良情绪会传染37.懒蚂蚁效应：“懒”的人其实更有用第四章：让员工成为好帮手38。威尔逊定律：与员工同甘共苦39。麦克莱兰定律：学会放手40。兰伯格定理：压力使人成长41。海勒定律：监督的作用42。古迪逊定理：不要让自己太累43。霍桑效应：员工是“特殊的”44。杰伊亨利定律：坦诚沟通45。矛盾选择法则：不要戴两只手表46。抱怨效应：让员工发泄情绪47。跷跷板效应：学会合作48。弗里施定律：让客户满意从员工开始第5章做你自己的领导49。毛毛虫效应：不要相信领导者50。大坝管理规则：懂得保护51。巴菲特定律：避开人群，自己走52。吉格勒定理：让目标“无法实现”53。吉德林定律：写下难题54。尼伦伯格定律：共同努力取得成功55。獒犬效应：要想生存，必须先竞争56。快鱼法则：只有速度快，鱼才会吃57。利基法则：寻求差异化竞争，实现错位经营第6章：了解自己最重要58。Ryow定律：了解自己，尊重他人59。特里定律：承认错误的勇气60。卡贝定律：懂得放弃61。布里坦效应：笨驴不知道“选择”62。奥卡姆剃刀：越简单越好63。帕金森定律：拒绝平庸64。戴维多定律：否定与超越65。比隆定律：失败也是机遇66。破窗效应：及时排除问题67。韦特利定律：找工作的“盲点”68。安慰剂效应：驾驭心灵的力量69。飞轮效应：工作没有白费70。隧道视觉效果：不要只盯着你的前方第7章：如何设法盈利71。青蛙法则：危机存在72。水理念：造福客户73.沃尔森定律：信息优先74。锤子定律：所有企业都值得投资75.250法则：传播的力量76。猴象法则：小胜大，弱胜强77.“100-1=0”定律：拒绝负面影响78。蝴蝶效应：管理从细节做起79。阿姆斯特朗定律：克服障碍80。冰淇淋的哲学：逆水行舟是好事第8章成功管理的秘诀81。弹性管理原则：“以人为本”实现人性化管理管理82。透明原则：让管理更加民主83。最后淘汰法则：了解企业的​​活力曲线84。墨菲定律：有效减少错误的发生85。垃圾理论：理性对待公司决策86。科赫纳定律：确定最佳经理人数87.人性定理：以规范管理消除人性弱点88。皮尔斯定律：完善继任培训制度图书特色谈到管理，我们首先想到的是它是一门与企业部门相关的学科。在大多数人看来，这门学科的基本内容就是教一个领导者如何管理一个团队，如何把一个企业做好，仅此而已。很多人没有想到的是，管理不仅限于业务和组织部门，而是与人们的生活息息相关。管理是对人的管理活动的研究，它不仅包括团队管理、企业管理，还包括个人的自我管理。当我们翻阅有关管理的书籍时，我们会惊奇地发现，管理实际上包括生物学、社会学、心理学等方面，而这些内容对人类有着重要的意义。例如，管理科学家通过“羊群效应”告诉我们：人是独立的个体，我们的生活应该有自己的个人色彩，而不是简单地跟随别人的脚步。这不仅属于社会管理的内容，而且对人的自我行为管理具有重要意义。通过这样的管理规律，我们可以看到和学习​​自我管理的方法，对我们以后的人生道路有很大的帮助。管理本身的研究对象就是人。在管理科学的发展过程中，历代各行各业的学者和专家通过实验和经验发现了一些生动有趣的规律和规律，可以给人们很大的启发。通过对这些规律、规律等相关内容的理解，我们会发现管理中包罗万象的知识，通过学习这些知识，我们对世界和对自己的认识就会更加深刻。管理不仅对人的行为进行了深刻的分析，而且对整个社会的形态做出了一定的解释。我们通过对人类心理的了解看清自己，通过对社会结构等方面的认识和认识看清社会。更重要的是，当我们看清这一切时，管理教会我们如何以积极有效的方式面对自己和社会。例如，您知道如何在与他人交流时获得最佳结果吗？你知道我们应该如何合理地使用压力来变强吗？你知道如何认识自己以及为什么要尊重他人吗？这些看似与管理没有直接关系的问题，恰恰是各种管理规律所强调的。这印证了我们之前的解释：管理是对人的研究，强调的不是管理，而是人与人性。很多时候，我们读管理学的时候，仿佛进入了一个自律的空间，在这里，我们可以找到自己真正想知道的东西，找到人生的真谛。本书精选了管理科学中对人有很大启发的数十条法则，包括如何管理企业、团队和部门，以及个人行为和人际交往的重要方面。观点，更重要的是，它就像一本教科书，教你如何在工作和生活中过好自己的生活。无论从哪个角度进入管理，总能有所收获。本书旨在用生动、通俗的语言来指导人们如何面对管理问题和管理活动，以及在遇到问题时如何解决问题。读完这本书，你会突然发现，你所熟悉的故事，在你的日常生活中处处闪耀着管理之光。让我们一起在伟大而有趣的管理法则中畅游，寻找知识的乐趣。本书作者虽然态度认真，但由于水平有限，书中难免会出现一些错误。希望读者批评指正。...

2022-04-17 十大定律法则 一万小时定律法则

...

2022-04-02 概念技能 人际技能 技术技能 概念技能人际技能技术技能排序

作者：190583:刘超$${0}出版社：世界图书出版公司格式:AZW3,DOCX,EPUB,MOBI,PDF,TXT环境政策与环境法律的协同机制研究试读：序言环境问题是因自然变化或人类活动而引起的环境破坏和环境质量变化。广义的环境问题早于人类，当前社会建构的环境问题则与人类的出现如影随形。人类社会在改造自然环境和利用自然资源过程中逐步发展，在与环境的相互作用中共同前进。自然环境资源是人类生产、生活的物质基础，因此，人类的发展必然伴随着环境资源的影响。只不过，在漫长的历史发展进程中，由于人类数量较少、生产力水平低下、科技不发达，人类对环境资源的影响有限，可以被环境的自净作用所抵消和化解。因此，近代工业革命之前的人类活动造成的环境影响并不足以成为“环境问题”。在此背景下，人类发展目标和社会政策选择在于如何鼓励科技创新、推动生产力发展，以更好地利用自然资源为人类服务。在此理念指导和目标诉求下的社会政策选择，必然不会将人类开发、利用和改造自然的活动所造成的环境质量的影响作为“环境问题”予以规制。环境资源同时对于人类具有作为生境家园的生态功能和作为劳动对象的经济功能，但这一阶段，人类的环境理念、活动范围和政策选择，只重视其经济功能而忽视其生态功能，即使有关于环境资源的政策出台和法律制定，也基本上局限于如何更好地促进自然资源规范有序的开发利用。随着人类发展进程中的几次产业革命，人类从蒸汽时代到电气时代再到科技时代，人类科技水平和生产力水平迅猛飞跃进步，使得人类开发利用自然资源的需求空前巨大、能力空前提高、范围空前扩大，导致了严重的环境污染、资源耗竭和生态恶化，已经威胁到人类的生存。20世纪以来，世界各国陆续爆发了多次影响广泛和深远的环境事件，环境事件发生越来越频繁，致害机理的科技内因性越来越复杂，致害的程度和范围越来越广泛，对于环境资源造成了难以逆转的负面影响，也极大地威胁到人类生命健康。人类开始真正将生产、生活中造成的环境影响作为“环境问题”予以重视和寻求应对，开始反思人类的环境观，检讨社会与经济发展对环境造成的巨大负面影响，重新确立重视自然并追求人与自然和谐相处、协调发展的新观念。此后，人类环境政策的制定有了新的转向，除了继续规范自然资源的有序开发利用，逐渐更加重视规制发展经济过程中造成的环境负外部性，重视污染防治和生态保护。20世纪下半叶开始，以美国和日本为代表的发达国家开始重视并频繁出台保护环境资源的国家社会政策，也开始重视环境法律理论的深入研究和环境法律制度的体系化建构。因此，随着时代背景、社会情势和国家发展战略选择的变迁，环境政策和环境法律世易时移，统摄于时代主题下，互相影响、相互协同、共同促进。在当前环境问题作为全球同构的社会问题之宏观背景下，各国虽然国情有别、路径稍异，但均兼顾政策与法律这两条进路以实现环境风险防控和环境资源保护。以美国《国家环境政策法》为代表的一种环境保护基本法类型，更是重视在基本的环境保护法律制度中宣示国家的环境政策和环境目标，实现环境法律和环境政策的高度协调和交融。我国是世界上历史最为悠久的文明大国。农业文明时代，我国在历史文化、经济水平和制度文明上走在世界前列。近现代以来，当西方国家积极推进以科技进步为内核和推动力的产业革命，从而促进了生产力发展和制度变迁之时，中国封建王朝固步自封、抱残守缺，阻滞了经济发展，妨碍了社会进步，导致了制度僵化。从清末鸦片战争至新中国成立的百年间，我国在内忧外患交相危害之下积贫积弱、民生凋敝，国家的重心在于救亡图存、争取民族独立。新中国成立后，在国家建设、社会发展和制度建构上取得了巨大成就，也有弯路和惨痛教训，也曾经牺牲环境推动工业建设。改革开放开发以来，国家重点转移到社会主义现代化建设上来，以经济建设为中心，迅速推动国民经济的持续高速平稳增长，但伴随着社会发展和国力增强，经济发展中的环境成本凸显，经济增长付出了昂贵的生态环境成本，我们在享受经济发展成果的同时也饱尝环境恶化的恶果。对此问题，国家在经济社会发展过程中开始逐渐重视一系列环境政策的出台。新中国的环境保护事业以1972年派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境大会为起点。1982年建立国家环境保护局，1983年在国务院第二次全国环境保护会议上正式将环境保护作为中国的一项基本国策。20世纪90年代以来，我国改革开放更进一步深化，经济体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变，可持续发展也成为国家的基本发展战略，相应地提出了环境保护工作要求。进入21世纪之后，我国经济社会发展取得举世瞩目的辉煌成就和全面爆发的环境问题并存，国家也将环境保护工作提到前所未有的高度予以重视，在国家宏观大政方针层面陆续出台了构建“和谐社会”、“两型社会”，贯彻和实施科学发展观，建设生态文明，构建“绿色家园”和“美丽中国”等政策目标，以实现经济发展与生态环境保护的协调。几乎与我国将环境保护确立为一项基本国策同时，我国也进行了环境法制建设。1979年我国颁布《环境保护法（试行）》，1989年正式颁布实施《环境保护法》。之后的20多年来，我国陆续颁布实施了30部污染防治、资源保护、能源管理、清洁生产与循环经济促进方面的单行法，制定了60多部环境与资源保护的行政法规，600多部环境与资源保护部门规章和地方性法规或规章，1200多项各类环境标准，并且其中的不少法律经过了数次修订，初步构成了一个体系庞大的环境法律体系。当前，环境法学界正在热议《环境保护法》的修改。我国似乎迎来了环境法治的绚烂春天。从环境法学界的自说自话到传统法学强势学科的频繁“侵袭”，从贴满了各种标签、用以标榜政治正确的华丽外衣，到逐渐聚焦了众多关注的利益分配机制，环境法制逐渐从边缘向中心游移。环境法所倡导的环境民主和公众参与在当下便从建章立制开始。环境法学学术共同体对于自己所坚持的理念、建议的制度、设计的机制没有完全（有些甚至完全没有）纳入以《环境保护法》为主干的环境保护法律体系中不应抱有悲观和愤懑，《环境保护法》修改过程的幕起幕落、一波三折，恰是我们略带焦灼的呼吁传递于社会的结果：环境法制完善再也不是仅限于学术共同体内部的“独角戏”。《环境保护法》的修改工作在多方利益群体的博弈和诸多掣肘中缓步前行。然而，执法检查、调研资料、统计数据和媒体报道均表明，我国环境法制体系似乎并不能完全满足现实需求，我国30年来的环境现状在不断出台修订环境保护法律、投入巨额治理资金的过程中持续恶化。我国的环境法律制度体系化建设虽然不断完善，但始终遭受可实施性不强、难以应对频发的环境问题的诟病。汪劲教授主编的《环保法治三十年：我们成功了吗》（北京大学出版社2011年版）通过细致梳理得出现行环境立法“没有大错，也无大用”的结论，笔者所著的《问题与逻辑：环境侵权救济机制实证研究》（法律出版社2012年版）通过大量实证研究证明了当前的环境法律实体制度与程序机制在救济环境侵权、解决环境纠纷中的客观不能。如何解释这一悖论？通过法律路径解决环境问题的应然逻辑是什么？环境立法多少算够？抑或是环境法律难以承受现实生态环境保护任务之重？问题总要解决或总要努力解决。我从2004年开始至今，主持和参与了多项环境法律研究项目。这些研究基本上都是从对我国环境法制实践问题的实证研究出发，调研的足迹涉及多个省市，调研部门包括众多，调研访谈人员来源广泛，发放和收回了多种类型多份问卷，收集数据资料包括司法文书、执法文书、统计数据和内部文件。因此，我对我国的环境法制实践有了更深入更全面的了解，对我国环境法律制度的运作现状有了更真实的掌握，对影响到环境法律制度实施的现实情势也有了更多的同情化理解。在此过程中，我也不断地修正自己对于环境法学理论与法律制度的认知，对实现理想环境法制目标的现实制约与务实路径也逐渐有了更多体系化思考；也逐渐更加深切地体会到：从内在逻辑上看，具体的环境治理措施和环境法律制度根源于国家宏观环境政策，国家宏观环境政策指导环境法律的制定与实施，政策目标也需要由环境法律制度贯彻实现，同时，具体的环境政策措施也要符合环境法律制度。从现实情况来看，环境法律与环境政策之间的关系更为复杂。我国是一个地大物博、疆域辽阔、地域资源禀赋差异巨大、经济社会发展不平衡的多民族国家，国家宏观环境政策一般都比较原则、粗略，提供了地方根据地域特色和具体情势进行政策再界定的空间，而地方在环境政策再界定之后所形成的具体的环境政策措施则可能有助于或阻碍环境法律制度的实施。由此，环境法制建设必须纳入到这一与多个层次的环境政策交融互动、复杂的关系系统中予以综合考量。如何全面、深入且切合实际地厘清环境法律与环境政策的多种关系类型，从而实现环境法律与环境政策的互动与协调，比单纯地关注、检讨和完善环境法律制度，更能实现环境法治预期，也更能务实地实现生态环境保护的制度目标。因此，这是一种研究环境法制的新视角和新进路。为了研究环境法律与环境政策的互动与协同，需要首先实证研究现实中环境法律制度实施与具体环境政策推行之间的真实关系，随后在此基础上探究实现二者协调的理想关系模型。本书的研究从实证研究角度，梳理现实中环境法律与环境政策的互动与协同的具体体现，并在随后的拓展研究中实现理想关系类型的体系研究。具体而言，本书将选取我国的环境侵权救济、水污染防治、环境公众参与、城乡环境污染治理、突发环境事件应急机制、环境纠纷解决、生物多样性保护、具体的环境治理政策创新等八个领域，研究在上述八个领域中我国环境法律与环境政策实施之间的真实关系，并在具体关系分析基础上，得出生态环境保护目标实现过程中如何实现环境法律制度的完善、环境政策的科学化以及实现二者协同的初步结论。回望过去，本人从2004年进入环境法研究领域以来，虽然一直坚持环境法理论和制度研究，但其实在这个领域的关注重点、切入视角、研究路径以及背后持有环境法的认知和价值判断其实有了不少变化（抑或进步？）。我最早沉迷于较为宏大、抽象的环境法基础理论研究，偏好阅读和研究纯粹理论问题，习惯从跨学科提供的理论资源切入，关注了环境权、环境伦理、生态哲学等问题。随着更频繁地参与实证研究项目，关注点逐渐转向具体的环境法律制度研究，努力在满目充斥的对策研究中做一些环境法律制度的规范研究。再往后，随着更广泛的阅读、更多机会深入洞悉环境法律实践、深度参与各个层次的环境立法以及自己思考的逐步深入，开始更加注重从法律政策学的角度研究环境法律，研究在各种环境政策框架约束环境立法的利益分配、机制设计和制度安排。我努力做出的不是简单的对策研究，而是在探究和辨析现实对于制度的客观需求、识别和界定各种现实约束下的务实研究路径。其实，理论研究、规范研究和法律政策学研究这三个方面又何尝不是紧密联系、互为促进？展望未来，在环境法领域，法律政策学仍有巨大的深入扩展空间，基于长期的关注和积累，我有这个自信，也以此自我期许，期待通过努力能做出更加令人满意的研究。刘超2013年4月18日导论改革开放30多年来，我国社会主义市场经济体制逐步完善，国民经济保持持续稳定的高速发展，综合国力日益增强，人民生活水平大幅度提高，取得了举世瞩目的成就。坚持以经济建设为中心是兴国之要，但客观上也付出了沉重的环境资源代价。我国经济高速发展中逐步重视环境保护的重要性，20世纪80年代初以来，我国政府一直将“环境保护”作为一项基本国策。近年来，我国更加重视可持续发展路径，陆续提出了构建和谐社会、坚持科学发展观、构建“两型社会”的政策目标。资源节约型社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，建设节约型社会的核心是节约资源。环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。构建“两型社会”已经成为了我国现代化发展中的重要国策，是在政策领域对于我国追求社会的可持续发展的深化和具体体现。2005年党的十六届五中全会首次把建设资源节约型与环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。这是党中央紧密结合我国国情，借鉴国际先进发展理念，着力解决我国经济发展与资源环境矛盾的一项重大战略决策。2007年十七大报告明确提出对我国发展提出新的更高要求：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”2012年十八大报告中明确指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。……坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”党的十八大报告把生态文明建设提升到了前所未有的高度，进行了生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“五位一体”的总体布局，为落实科学发展观制定了路线图。环境法律政策内生于国家发展战略，外在表现为环境法律制度，要实现国家的这些宏观政策需要有具体的环境法律制度保障。我国应对经济发展与社会转型中的环境问题实质上坚持了两条路线和两种进路，从陆续出台宏观的环境政策、具体的政策措施和不断出台、修订环境法律制度以形成完善的环境法制体系。这两种路径虽有差异，但在内在机理上具有共通性，二者互相协调、互为促进，以发挥在解决环境问题、保护生态环境中的合力作用。十数年来，我国环境立法进入了快车道，频繁出台和修改了大量的环境法律法规，预期环境法律体系在防治环境污染和生态破坏中起到应有的规制作用，但现状显示这一预期没有实现。造成这种境况的原因是多方面的，其中非常重要的原因是宏观环境政策如何通过具体环境法律得以实现？具体的环境政策与环境法律如何协调？环境政策与环境法律之间是否存在抵牾之处？应该如何实现交融？这是构建资源节约型与环境友好型社会必须面对与解决的重要课题。环境政策具有弹性，这与环境法律要求的稳定、一体遵循的属性之间存在差异，使得环境政策实施的效果不尽如人意，而环境执法也难以实现遏制日益严重环境破坏的效果。因此，首先从内在机理上认清环境政策与法律的抵牾与交融的复杂关系，并从实证角度剖析这种关系，进而有针对性地寻求对策，对于社会的意义就在于能更好地利用社会环境污染治理中的沉淀成本，加强环境政策与法律的融合性，发挥二者的合力在保护环境中的作用，真正实现构建资源节约型社会与环境友好型社会的战略目标。一、国内外相关研究现状述评我国在环境法学研究和环境法律实践中，尚没有从政策学视角研究环境法律制度的专门论著，即使是对于环境法律制定和实施的政策角度的考察以及分析政策的制定与实施对于环境法律在解决环境问题中之影响的研究也非常少见。之所以存在这种现状，源于我国现行的法学研究中对于法律与政策关系的定位。我国现有的研究也充分关注了法律与政策二者之间的关系。政策是国家或政党为实现一定的政治经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则。政策是日常生活中使用最广泛的概念之一，但对其界定却很模糊。不同的学者从不同的角度进行了论述，从威尔逊“法律和法规”的界定到伊斯顿的“价值分配”功能学说，从拉斯韦尔和卡普兰的“大型计划说”到安德森和弗里德里奇的“活动过程论”，政策基本同义于公共政策。从不同角度对政策会有不同分类标准，根据政策制定主体，可以简单地将政策分为政党政策、国家政策（公共政策）、其他政治团体及社会组织政策，根据政策适用的范围可以分为国家政策与地方政策。法律是国家制定或认可，并以国家强制力保证实施的行为规范。我国法学界对于法律与政策二者之间关系的论述较为宏观而抽象，是在认定法律与政策存在重大分野的前提下论述二者关系的。一般都认为政策作为社会权力和伦理政治的应用，具有普遍性、指导性和灵活性的基本特征，法律作为国家权力及法理政治的应用具有普适性、稳定性和规范性的基本特征，在此差异基础上认定二者关系密切、相互影响，表现在二者都是上层建筑的组成部分，反映了经济基础的要求，政策指导法律的制定和实施，政策需要法律贯彻实施。在权威的法理学著作中也认为“政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等根本方面是高度一致的”。现有对于法律与政策关系的进一步深入论述也表现在采取何种制度路径把政策正常地转化为法律。由于学界对于法律与政策关系的认识处于抽象层面，所以环境法律与政策的关系也涵盖在这些论述之中。当然，也有学者从剖析制定法视角，分析在中国当代制定法中，政策占据了重要的并且是非常显著的地位，有时甚至是主导的作用，这在中国的特定历史文化语境中，具有更大的政治合法性和实践可能性。梳理现有的环境法学领域的相关论述，尚没有专门从政策学视角研究环境法律制度的论述，也鲜见专门研究政策因素对于环境法律机制实施的影响。与此相关的研究主要从以下四个方面展开：（1）对其他国家的环境政策与法律关系的介绍，如傅聪在《试论欧盟环境法律与政策机制的演变》（《欧洲研究》2007年第4期）中介绍随着欧洲一体化的深入，环境政策从建设共同市场的副产品演变成为欧盟实现可持续发展目标的重要工具。通过欧盟基础条约的修订，环境政策和法律的立法依据得到明确，环境政策决策机制不断演变，环境政策法律的实施手段推陈出新。杨泽伟教授在《欧盟能源法律政策及其对我国的启示》（《法学》2007年第2期）介绍了欧盟能源政策与法律的具体内容并分析了对我国能源法律与政策的启示。（2）以环境政策与法律为题的研究专著，但并没有充分讨论环境政策与法律的关系问题。叶俊荣所著《环境政策与法律》（中国政法大学出版社2002年版）从环境权、环境立法、环境刑罚、环境影响评估、民众参与环保以及公害纠纷等方面探索环境问题的政策与法律背景，但并没有探讨二者之间的关系。王金南、田仁生、洪亚雄主编的《中国环境政策》系统介绍了中国环境政策的系列内容。李康所著《环境政策学》（清华大学出版社2000年版）介绍了环境政策的主要特征和环境政策学的基本理论，以及从实践中总结出的设计环境政策体系框架和研究制定政策方案的方法。（3）对于政策与法律关系的宏观探讨。我国学界对于法律与政策关系在宏观层面的讨论有不少的研究。段钢在《论政策与法律的关系》（《云南行政学院学报》2000年第5期）中介绍了政策与法律的区别及联系；方世荣教授主持了湖北省2004年社科基金资助项目“党的政策转化为国家法律制度和程序研究”，他在《论政策转化为法律的基础和条件》（《湖北行政学院学报》2006年第4期）中研究了政策转化为法律的可能性、有效性以及内在基础和外在条件；方世荣、周伟在《政策转换为法律的正当程序研究》（《河南政法管理干部学院学报》2006年第6期）中探讨了政策转化为法律应当遵循的正当程序。（4）对于环境政策法的立法建议。这也是从一个角度对于环境政策与法律之间关系的讨论，如周玉华、孟佳在讨论《环境保护法》修改中认为《环境政策法》替代《环境保护法》成为我国环境保护的基本法。具体以环境侵权法律研究领域为例，虽然近几年来，随着当下环境侵害纠纷频发和《侵权责任法》的实施，关于侵权责任法律制度和环境侵权的研究成为了学界热点，但检索到从法律政策学角度研究环境侵权的文献非常鲜见。就笔者检索到的大量论述，仅有王明远教授从民法的社会化、权利社会化和责任社会化这三个角度对于环境侵权救济进行了法理分析，相关论述中涉及政策因素的影响，但还不是从政策学角度作出的分析，并且在作者的研究框架中也不是选择政策学分析框架和路径的。孟雁北博士在《环境侵权责任中的公共政策问题研究》（《首都师范大学学报》（社会科学版）2006年第4期）一文中从环境侵权责任构成要件的角度出发，研究界定致害行为与损害结果之间的因果关系，认定行为人免责和确定损失赔偿额中的公共政策问题。这种研究很有意义，但对于环境侵权救济来说，仅仅选取几个点来研究公共政策对于环境侵权责任构成要件的影响远远不够。赵克祥博士在《论法律政策在侵权法因果关系判断中的作用——以英美侵权法之最近原因的分析为中心》（《法律科学》2007年第4期）一文中分析了法律政策在环境侵权因果关系判断中的作用，认为，在英美法系对因果关系考察的二分法下，最近原因考察与法律政策考量密切相关，最近原因的判断标准中渗透着政策考量的因素。具体而言，行政管理、价值层级、环境、责任保险等政策因素影响着最近原因的判断。这种分析很有意义，突破了以往对于环境侵权救济的研究框架的限制，以更广阔视野考察环境侵权救济的相关法律问题。由于该文以考察法律政策对于环境侵权法律因果关系认定中的影响，因此也没有从政策学视角系统考察环境侵权救济的系列法律问题。国外学术界对于法律与政策关系的处理没有那么简单生硬，这源于不同的法律系统和不同语境对于二者的认识。尤其是在灵活性很强的英美法系国家，政策本身是法律逻辑展开必不可少的环节。当下美国法学界能把各种公共政策最好地吸纳进法律运行的各个环节，德沃金与波斯纳的学术论争也从侧面反映了美国法学界对于法律与政策关系的研究。政策的影响还无处不在地弥散在英美的侵权行为法中。普通法的侵权行为法最显著的特点之一，它较少一般性，想用几条一般性的原则来描述普通法的侵权行为法是异常困难的，侵权行为法的目的是要解决非常实际的问题而不是上升到什么哲学的高度去思考什么形而上学的难题，因此，一些侵权行为法著者经常引用罗马法学家的一句格言：这不是什么伪善哲学的领域，而是一个现实的世界。概括而言，出于不同的国情以及不同的法系，国外学术界对于环境政策与环境法律关系的讨论中，基本上的处理方式是把环境法律作为环境与自然资源管理政策的一种工具。例如，美国未来资源研究中心的保罗·R．伯特尼、罗伯特·N．史蒂文斯主编的《环境保护的公共政策》（上海三联书店/上海人民出版社2004年版）基本思路就认为美国的环境保护法律本身就是公共政策。该书分别介绍了空气污染政策、气候变化政策、水污染政策、危险废弃物与有毒物质政策和固体废弃物政策等，在这些政策介绍中分析环境法律与政策的互动；托马斯·思德纳在所著的《环境与自然资源管理的政策》（上海三联书店/上海人民出版社2005年版）中重点探讨为了制定和实施良好的环境与自然资源政策，人们到底需要做什么，在第十章提到了要使用法律工具。日本也是世界上环境法制发达的国家，日本对于环境法律与环境政策有了清晰区分。宫本宪一在所著《环境经济学》（三联书店2004年版）中分析了环境法律与其他政策手段在环境保护中不同的效率价值。二、应对环境问题的时代背景和法律路径现代法律是权利法，法律调整社会矛盾需要通过法律自身的路径——通过对现实社会矛盾的法律“格式化”来实现，即通过侵权—救济的模式来解决现实中的激烈冲突。在现实社会的多种矛盾与冲突中，环境纠纷是最为剧烈和引人注目的一种，环境问题已经与和平问题、发展问题一起被视为21世纪全球三大问题。环境问题与人类的出现相伴生。人类的一切活动离不开环境，环境既是人类的生存家园又是人类的劳动对象，环境资源对于人类既存在着经济价值又有着生态价值。人类与环境既有着和谐共存的一面，又存在着冲突之处，保有和享受良好的环境是人类生存的必需，同时，对于环境的改造也为人类提供了必要的生产和生活资料。在亘久的人类历史长河中，人与环境的和谐大于冲突，但随着社会的发展进步，人与环境的冲突就处在显要的位置。人类从蛮荒走向现代文明，科学技术有日新月异的进步，在人类不断进步的同时也在改造着我们周围的环境。科学技术的进步和人类认识、改造自然能力的加强，使得人类对于自然环境的态度也发生了变化，人类由敬畏自然、改造自然进而主宰自然。在现代化进程中，环境问题成为人类与自然的矛盾急剧激化的产物。现代化作为一个世界性的历史过程，是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革，这一变革以工业化为推动力，导致传统的农业社会向现代工业社会的全球性的大转变过程，它使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域，引起深刻的相应变化。现代化不仅是一个历史过程，也是一种发展状态，既指发达国家已经达到的世界先进水平所处的状态，也指发展中国家赶上发达国家后所处的状态（完成现代化进程后的状态）。现代化的进程就是一个人类社会的进步历程，但这种进步需要人类付出的代价和痛苦是巨大的，因为这是一个系统的过程，人类在文化和物质方面的富足，将联系并影响其他各种因素的变化，其中受到影响最大的就是对于环境的破坏。如何解决环境问题？通过法律解决现实问题是现代政治文明的重要标志，也是经过时间洗礼的历史经验，是被实践证明的屡试不爽的铁律，是在不断试错中披沙沥金后的重要治理工具。在对于环境问题的解决中，发达国家运用法律手段治理环境问题也取得了不俗的成绩。我们国家也正在如火如荼地推进社会主义法制建设，一切重大社会问题尽量纳入法律视野、适用法律手段，环境问题也概莫能外。作为一门晚近产生并蓬勃发展的新兴法律学科，环境法自一产生开始就带有鲜明的时代特色，就承载着“悬壶济世”的历史重任。环境问题作为人类与环境对立的产物，其产生是在人类有目的地改造和利用环境中迎合、违背或者催化了环境自身固有的规律而产生，因而是不可避免的。在局部的环境问题阶段，人类也并非听之任之、不闻不问，也采取了相应的对策，但这只能说是对环境的保护散见于其他法律条文中或对环境的保护成为了当时社会行为或者法律条文适用所追求目的的附带产品，其本身不可能成为行为的预期。基于同样的理由，我们很难说工业革命之前的法律活动是严格意义上的环境法，因为在那个时候是不可能有环境概念的。直至20世纪五六十年代严重的环境污染和破坏问题出现以及全球性环境危机爆发以后，现代环境保护运动兴起。20世纪60年代“罗马俱乐部”《增长的极限》报告的发表，似一枚重磅炸弹，把人类从自己编织的工业技术文明的美梦中惊醒。人类突然意识到，伴随工业技术文明的并非只有物质财富，还有环境污染、能源危机、生态失衡等一系列全球的“环境问题”。人类也认识到，环境危机既是人类生存的全球危机，环境保护不可动摇地成为了现代和未来的人类主题，保护环境、防止污染，维持生态的平衡和人类与环境的协调发展，已经成为了不可动摇的宪法原则。从这时开始，环境成为了一种不得不考虑的前提性问题，某种意义上，它就是一种极其稀缺的资源，进入了法律的视野。因此，当下社会中对环境法的普遍看法就认为环境法是一种应急的法律，是环境问题日益严重、环境危机所可能引发的灾难一触即发的情境之下的一种应对之策，是一种现代社会的产物。环境法作为一门部门法并不是如传统法律部门一样是权利义务的分配机制而是直接应对环境污染的。这也是学界否认环境法学的学科意义和独立性的原因所在。从历史维度考察，环境法的观念被正式引入法律制度，始于20世纪五六十年代的美国，而经济越发达的国家也是环境污染最严重的国家，从而也是环境法律制度建构和环境法学理论发展先进的国家。从现实中来看，环境法的确具有与传统法律部门不同的特点，的确是与国家政策和社会制度有着千丝万缕的紧密联系。的确，环境法的产生不仅仅是或者并不主要如传统的法律部门一样来源于对权利义务模式的确认与固定，而更多的有一种应急的色彩。它的鲜明特色还在于它产生的直接契机就是现实危机。但是，延循此一逻辑思路和论证进路必然得出环境法只具有工具性而没有独立的目的性价值，环境法学也就成了政策之学的荒谬结论。同时，此一思维也不是法学学科的思维。环境法学若是一味秉持此种论述进路，必然得出环境法的“兔死狗烹”的宿命。更为重要的是，如果持有的环境问题—环境法的论证逻辑，论证了环境法存在的正当性，但很难论证环境法存在的合法性。如果仅仅为了解决环境问题，并不是只有环境法这一条途径，事实也证明了现实生活中很多问题的解决，法律并不是万能、甚至很多是“法律不及”的，道德、政策等可能在特定领域发挥着更为有效的作用，但是，为什么法律还是继续存在并持续发挥作用？这说明并不是需要解决问题就需要产生法律，而是有着其自身存在的合法性的。然而，遗憾的是，在环境法学界（更遑论在社会范围内）并没有这样认识问题与落实环境法，而是功利色彩十足。环境法的法律属性决定了它的人类行为规则以及分配权利利益与物质财富的功能。环境法自产生之初，便以防止和克服人类活动所引起的不利环境影响为己任，其目的在于保护人类与环境的协调发展，而环境法作为一门法律，也必须与其他法律一样，赋予主体以各种权利和义务，以权利和权力配置的形式规范人们的行为，于是便产生了人们在优美和舒适的环境中生存和发展的新型人权——环境权，而环境权的核心则是人们的生命健康权。环境权作为环境法的基础，决定了环境法律规范的性质。环境权是人们的基本人权，它要求保护环境，要求任何主体在发展经济和从事其他活动时防止环境污染和破坏。以环境权为基础构建的环境法律体系就具有合法性。因此，从环境法理论和制度体系构建的法律血统而言，在法律的逻辑中，普罗泰戈拉认为“人是万物的尺度”的理论至少从价值层面应该是我们的出发点，而基于任何权利都要落实到个人，环境权的保障应该是环境法的基石范畴，是环境法一切理论建构和制度开展的前提和基础。因此，环境法律对于环境问题和现实环境纠纷的解决就是通过对现实环境问题环境法律格式化的途径切入的，即对于环境的保护是通过对环境权的保护、对于环境问题的解决是通过对环境侵权救济的路径实现的。三、从环境政策视角研究环境法律问题之证成现实中环境法律的实施经常与各种层次、多种类型的环境政策交织在一起，具体环境法律制度的运行绩效要受制于环境政策安排，因此，从环境政策视角研究环境法律问题尤有必要，其具体原因可以从以下几个方面进行总结。（一）单纯法律系统在应对环境问题中的“客观不能”在现代社会法律制度体系的权利本位语境下，环境法的实施必须以保障和救济公民的环境权益为宗旨和正当性根据。在当前社会环境纠纷和环境权益侵害频繁发生的时代背景下，如何通过制度设计以救济公民以环境健康权为核心的权利体系，是环境法律制度完善的迫切任务。从词义上而言，“救济”是指用金钱或物资帮助灾区或生活困难的人。可见，现代汉语中救济一词的本意是帮助，这个语词使用的惟一前提是一种需要加以改善的状态。此种意义上的典型救济语词如社会救济，是指国家或者社会对无依靠、无生活来源、无固定收入或者收入不足以维持当地最低生活水平的居民提供的保障最低生活水平需求的物质援助。在整个社会范围内考察，权利救济是指在权利人的实体权利遭受侵害的时候，由有关机关或个人在法律所允许的范围内采取一定的补救措施消除侵害，使得权利人获得一定的补偿或者赔偿，以保护权利人的合法权益。一般来讲，当权利人的权利遭到侵害的时候，他们通常会选择以下方式解决冲突问题：（1）自我帮助；（2）逃避；（3）协商；（4）通过第三方解决；（5）忍让。我们认为，逃避和忍让的方式不属于救济的范畴，因为这两种方式虽可以使得纠纷或者冲突得到解决，却未能使受损的权益得到恢复或者补救，也就是说权利得到救济意味着纠纷得到了解决，但是反过来纠纷的解决却未必是救济权行使的结果。因此，一般认为所谓的“救济”意指权利救济，旨在通过某种积极方式的运用使得受损权益得到恢复或者补救。由此可以认为，救济是对法律关系中由于一方当事人违反义务所造成后果的一种矫正，它意味着合法权利的实现和法定义务的履行，即通过救济使原有权利得到恢复或者实现。它包括两种情形：其一，在权利能够“恢复原状”的情况下，通过排除权利行使的障碍，促使冲突主体继续履行其应履行的义务，以使权利的原有状态得以恢复；其二，在不能“恢复原状”的情况下，通过和解或强制的方式使得由冲突或者纠纷造成的实际损失、危害、伤害、损害得到合理的补偿或者赔偿。法律上的“救济”有特定的含义，基本上就是指权利救济。社会范围内适用法律进行的“救济”也为权利救济。从法律理论和制度角度而言，根据相互间是否具有派生关系，权利可分为原权利与救济权。救济权是由原权派生的，是在原权受到侵害或有受侵害的现实危险而发生的权利，是保护性法律关系中的权利，其目的在于救济被侵害的原权利。法学上的“救济权”即为“补救权”，是由于原权利受到侵害而产生的权利，如请求损害赔偿的权利、请求除去或防止侵害的权利、请求恢复原状或返还原物的权利等。“救济”是“一种手段，通过它，一种权利得以实施或者对权利的侵害被阻止、纠正或补偿”，是“用于实施权利或补偿损失的手段，它区别于权利，权利是一种已被确立或承认的主张”，或者是“纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为”。综观整个法律制度，法律救济具体适用的救济方式有民事救济、行政救济和刑事救济三大类型。行政救济可以通过向更高级的行政官员申诉取得，也可以通过向特殊的行政机关或法庭、仲裁庭提出申诉而取得。民事救济可以通过民事诉讼取得，也可以在可能的情况下通过当事人之间的磋商取得，还可以通过对他方威胁提起诉讼的方式取得。刑事诉讼一般不能直接向受害人提供救济，而是强制实施国家的社会政策。不过刑事诉讼可以间接地提供救济。所有救济方法都是以某种方式对他方当事人造成的侵害进行补偿，与旨在惩罚或威慑违法者的刑事处罚和行政制裁显著不同。在权利救济的法律实践中，也有通过“立法定义”对“救济”概念进行界定的，如美国《联邦行政程序法》第551条第11款规定，“救济”包括（行政）机关下列行为的全部或一部：（1）给予金钱、帮助、许可证、职权、豁免、优惠、特权或补偿；（2）承认请求、权利、豁免、特权、免税、优惠；（3）应个人之申请或请求而采取的其他对其有利的措施。可见，“救济”的含义是极其丰富的，通常是指国家司法机关或有关行政机关应受害人（包括可能受到侵害的潜在受害人）的请求而采取的以保护该受害人的私人权益为主要目的的行为。从环境法律制度来看，基本都认为环境权益救济即为环境法律责任的追究，包括环境民事责任、环境行政责任和环境刑事责任这三种形式。在环境侵权救济法律实践中，基本上都是从追究行为人的民事责任、行政责任和刑事责任角度来救济环境权利的。事实证明，以纯粹的法律思维和法律路径来救济环境侵权是远远不够的，现实的调研资料表明，我国现行的法律理论和制度，特别是环境法律理论和制度在救济环境侵权中的作用难以尽如人意。“革命的环境法”不但导致环境法研究范式的转换，而且在新的发展观指导下，必然的结果是对解决法律的“人类行为规则”本性与“人—自然—人”关系重构的矛盾提供了新的理解向度与解决进路，导致从认识论到方法论上的更新。环境侵权是通过对环境污染和生态破坏为中介来侵犯环境权利的。反之亦然，环境污染和生态破坏的现状的加剧，也必然会加剧环境侵权的社会现实。因此，环境法律体系能否有效地规制环境污染和生态破坏行为，从根本上影响到环境侵权是否能从源头上予以救济。环境问题发生机制的特殊性在于行为人以对作为媒介的自然环境的危害来侵害他人的环境权益。这种侵权带有隐蔽性和潜伏性，因此救济环境权益相较于传统权利救济而言有两个层次：第一，直接对受害人受损的环境权益予以救济；第二，有效制止行为人侵害环境的行为并苛加其责任来间接地救济环境侵害。历年的《中国环境状况公报》以及全国人大常委会和各地组织的环境执法检查公布的情况表明，即使我国政府投入了大量的防治经费，中国的环境状况依然十分恶劣，环境侵权事实依然非常严峻并且有日趋严重的趋势，环境侵害随着经济发展而在多个领域全面化、多类型爆发，已有的环境侵害尚未得到有效救济，新型的环境权益侵害又不断涌现。这一现状和事实使得环境法学界研究者和环境法律实务者一筹莫展，最终都把问题归结到环境法律制度的缺陷上。而学界对环境法律制度在救济环境权益中存在的缺陷也基本上都归结到实体的环境法律存在的问题，并且对于这些制度弊端的归纳尚处于制度总结层面，没有进一步作出深入分析。比如，王明远教授认为，在我国现行法律制度下，环境侵权的救济途径非常广泛，包括当事人自行和解、民间调解、民事诉讼、行政调解、行政裁决、行政诉讼、行政复议、仲裁以及自力救济等。其中，现代法原则上不准许实行自力救济，受害人仅在紧急避险、正当防卫等名义下始得行使该权利。在分析了我国现行环境资源保护基本法和单行法的具体制度规定后，最后总结，除了有关自然资源所有权、使用权权属的纠纷因与行政管理密切相关而适于由有关行政机关进行裁决处理外，对破坏已经确定了的自然资源所有权或使用权的侵权行为（有关环境侵权现象除外）和一般的民事侵权行为在性质上并无差异，由有关行政主管部门以行政手段加以处理混淆了行政权与司法权的界限，显然不妥当。此外，环境侵权损害赔偿的行政处理尚缺乏具体化的统一法律依据，不利于有关主管部门公正、有效地依法开展工作，也不利于维护双方当事人的合法权益。（二）系统论视角下的环境权益救济现行的环境法律制度在救济遭受侵害的环境权益的实践中存在着“客观不能”的事实，其原因是多方面的，这当然与环境问题的复杂性以及环境立法技术的缺陷紧密相关。环境法律制度相较于传统法律部门在救济权利中所起到的作用，更多地受到人类理性对于环境资源特性和自然规律的认识。环境法是通过对人与人之间关系的调整达到协调人与自然和谐相处的目的，环境法的法律血统和属性虽然决定了其不能直接调整人和环境的关系，但与传统法律部门相比较而言，这种社会性的规范更多地带有自然科学的属性，其机制的建构和制度的设立需要以科学技术作为其内在机理。因此，环境法律政策背后有着深刻的科技意蕴，环境法律的科技内因性表现在规制思路和具体规范等诸多层面，环境法律因果关系的认定和调整领域的拓展都受到科技发展的进步对于自然规律的进一步深化认识，同时，环境法律的制定与实施等整个环节都与科技发展进步密切相关。环境法律具有科技内因性，其能否有效运作要取决于环境法律制度所设计的人类行为规则、所反映的社会科学规律是否契合自然科学规律，这是自然属性对环境法律制度系统的影响。但与此同时，环境法律制度从本质上而言，是人类的行为规则，具有社会属性，其规则设计要符合社会规律，作为必须体现社会运作规律的人类行为规则之一种，必须与整个社会其他类型的控制人类行为的规则手段相配合、互补，以发挥合力作用来规范人类行为、规制社会秩序。也就是说，环境法律制度所确立的行为规则能否发挥预期作用，除了其自身要具备科学性、合理性之外，还必然受到其他众多因素的影响。从系统论的角度去考察，这些非法律因素可能会极大地影响环境法律制度预期效果的实现，在特定的时空场域，这些法律因素之外的影响甚至会决定到环境法律在救济环境侵权中效果的发挥。法律的产生和运作多大程度上具有自身的闭合性与开放性？在法学领域内部，有学者认为法律是一个“自创生系统”，认为法律作为一个实现自身循环构造的自创生系统，其自身运行形成一个闭合网络，以与其他社会现象相对区分。这种理论是注重从法律自身属性和规律作为研究的，这种研究深刻地认识到，现代社会的法律是一个自我参照、自我生产和再生产、在规范上封闭、在认知上开放的系统，也就是说是一个自创生的系统。法律在规范上是封闭的，亦即法律的所有元素都兼有差异性和同一性，包括意识形态和信息交流。法律的各个组成部分之间通过自己的交流媒介和术语自己生产自己，自己产生特殊的信息模式以及解释和思考信息的方式，而不与环境发生交流（或沟通），其对政治、经济、文化和自然环境的理解是以植根于法律的交流关系的法律意义为基础的。“只有法律能够改变法律。法律规范的改变只有发生在法律系统内部才能被视为法律的改变。”根据法律的自创生系统理论，法律的运行也具有其规律性。根据一般系统理论，自组织是复杂系统演化时出现的一种现象，是指系统形成的各种组织结构的直接原因在于系统内部，与外界环境无关。自创生是自组织的特殊种类，从严格意义上讲，指在系统演化过程中，由于内部子系统之间的相互作用，在没有样本或母体的条件下，一种全新的结构、功能、模式、形态从无到有地自我产生出来。托依布纳认为，法律系统也是一种自组织系统，是自组织系统中的自创生系统。进一步说，法律是自我关联与超循环的系统，法律以一种超循环的样式实现自我关联的闭合。“当复杂过程以一种超循环样式或者以一种极循环样式回复到其原初条件的生产的时候，自我关联闭合就发生了。照此方式，它们独立于它们的环境。自我关联性与‘组织的闭合’因此意味着一个并且是相同的事情：一个系统的递归的、自我再生产过程的组织的闭合形式。”法律自创生的形式，主要有自我观察、自我调整、自我描述、自我构成和自我再生产。自创生中的自我观察不仅仅是“看”，而且是做，是一种自我重构，即系统通过一种系统特定的方法传达其未来发展方式的形式来重构其自身运行。典型的法律系统自我观察的方式是法律教义学和法律学说。法律的自我描述既包括有关法律渊源的法律理论和法律学说，也包括有关法律识别的法律次要规则。法律的自我调整，是指法律不仅发展了用以识别法律的次要规则，而且还有用以改变法律的规范和程序。自我构成是指把自我描述实际用于法律沟通的调整及决定制作过程。对于法律作为“自创生系统”属性的揭示和描述是从法律封闭循环系统的属性和为了保持法律制度体系的独立性角度作出的论述，主张和呼吁法律系统的相对自治性。但是，“自创生”性是法律系统的一个属性而非唯一属性，从法律制度体系运作的外部环境而言，要从整个社会领域考察法律运作的形式和规律，还必须从系统论角度对之作出全面考察，更何况，主张法律作为“自创生系统”的观点也没有主张是完全闭合的系统，而是认为法律在认知上是开放的。主张法律在认识上的开放性就意味着法律在各方面都得适应环境，当法律系统从外在社会环境获知一些信息后，它会按照环境的需要和要求重新解释自己，通过自己的要素自己调整自己的程序安排，以对环境做出适应。系统论是研究系统的一般模式、结构和规律的学问，它研究各种系统的共同特征，用数学方法定量地描述其功能，寻求并确立适用于一切系统的原理、原则和数学模型，是具有逻辑和数学性质的一门新兴科学。系统论的基本思想方法，就是把所研究和处理的对象，当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，并优先用系统观点看问题，世界上任何事物都可以看成是一个系统，系统是普遍存在的。从系统论的角度考察，法律是实现社会政策目标的重要手段，是一种极为重要、占有社会主导地位的社会政策手段。社会政策目标和手段是社会政策体系的两大基本要素。社会政策手段乃是实现社会政策目标所必须依赖的条件和方法。只有内部条件和外部环境都比较适宜，社会政策才可能正常运转，社会政策目标才可望实现。因此，社会政策手段首先应该是可行的，即各种手段在满足一定的约束条件下具备能够实施的可能性。再好的社会政策手段，如果满足不了各项约束条件，不具备实施的可能性和现实性，也仅仅是纸上谈兵而已。其次，各项社会政策手段必须是可操作的。也就是说，在可行的条件下，政策手段必须具体，能够实施，而不能太抽象、太笼统。当然，这种“具体”，不是包罗万象的感性具体，而是理性具体，即把每一作用对象所具有的东西真实、科学地反映出来。因而，这种“具体”高于生活中的具体，具有较为普遍的指导意义，它要求社会政策手段所涉及的时间、空间、作用对象、外部条件都是具体的，同时，在表述上要准确、简练，不能含糊不清，否则，执行者无法执行，就不具备可操作性。目标决定手段，有什么样的社会政策目标，就会有什么样的社会政策手段；手段反过来又影响目标，脱离社会政策目标或者与社会政策目标相矛盾的政策手段，都会不利于社会政策目标的实现，甚至导致社会政策在执行过程中扭曲变形，产生负效应，使社会政策的运动偏离理想目标轨道或者背道而驰。当社会治理的政策目标确定之后，政策手段就是根据政策目标确定的预期目的和效果而对外界环境压力所作出的反应。法律作为一种社会治理手段，其出现、存在以及发挥预期效用，除了需要对外部综合环境压力作出反应，同时，其运作的每个环节又受到外界环境的影响，法律的产生和运作是在政治系统中与其外部环境和其他政策手段互动的结果。因此，法律制度体系作为一种政策手段与其外部环境之间的互动是一个反复循环的过程，法律政策输出——法律制度的出台、修改和废止会引起公众要求的变化，会导致社会政策手段系统中其他类型的政策手段的相应变化，反之亦然。公众新要求的不断提出和新情绪的不断酝酿、产生和其他类型的政策手段的变迁也会对于既有的法律制度体系产生影响，会影响和制约到法律制度体系预期效果的实现。（三）环境法律政策学视角的现实意义本研究主张在认识法律系统“自创生”的相对闭合特性时要注重完善法律制度体系自身的同时，也要兼顾法律系统开放性，并且，从解决现行法律制度体系在应对环境问题和环境侵权中“客观不能”的现实而言，要更加注重从法律体系的开放性，从系统论角度考察，把法律制度体系定位为社会综合政策手段中的一种，注重考察其与外部环境和其他社会政策手段的关系，注重其他手段对于法律的产生、运作的影响。在这综合的社会政策手段中，本书仅仅从社会环境政策的角度作为重点分析。在特定社会背景和国家发展战略的诉求下，环境政策与环境法律相互之间的关系非常密切。环境政策与环境法律之间的关系内生于政策与法律关系的法理基础，同时又具有环境保护领域的特殊性，现实中二者既存在着性质上的差异之处，同时又时时做着相互交融的努力，这种相互交织的复杂关系相较于其他政策而言更具有张力，更显时代感。美、日等发达国家由于走过了“先污染后治理”的路子，社会环境问题一度非常严重，现在高度重视环境保护。时至今日，这些国家非常注重环境政策的实施和环境法律的完善，环境保护政策实施已经非常有成效。我国是发展中国家，以经济建设为中心湮没了其他的价值诉求和目标实现。虽然我国提出了建设环境友好型社会、资源节约型社会以及建设“生态文明”等国家战略，在具体政策上也实施了《环境与健康行动计划》、提出了“节能减排”和绿色GDP的政绩衡量指标，但始终处在发展经济与环境保护的矛盾焦灼之中。环境政策具有弹性变动，这与环境法律要求的稳定、一体遵循的属性之间存在着落差，使得环境政策实施的效果不尽如人意，而环境执法也难以实现遏制日益严重环境破坏的效果。因此，首先从内在机理上认清环境政策与法律的抵牾与交融的复杂关系，并从实证角度剖析这种关系，进而有针对性地寻求对策，其社会意义就在于能更好地利用社会环境污染治理中的沉淀成本，加强环境政策与法律的融合性，发挥二者在保护环境中的合力作用。本研究从对全国公共环境政策以及地方环境政策出台实施以及环境执法的历史现状调查出发，探讨环境政策与法律的关系，探求环境政策与法律的协调机制，因此，这种研究路径和预期使得本研究有以下的旨趣和现实意义：第一，提供环境法学术研究的增量。对于环境政策与法律关系范畴的研究尚在环境法学界呈现空缺状态，本书预期作出这种探索。第二，为环境政策决策者和立法者提供理论支持。本书的研究预期能揭示二者的内在关系与相互融合的机理，使得环境政策决策者和立法者在政策出台和立法之初就能考虑二者的融合问题。第三，为环境政策执行者和环境执法者提供指引，使得执行者和执法者都能认识到二者相互促进的关系，能在执行政策和执法时相互沟通协调，以追求最大实施效果。第四，为环境法律制度的理论讨论和法律实践提供一种全新、更加开阔的思考与解决路径。当从法律体系内部和法律制度体系逻辑中穷尽救济路径而仍然效果不甚理想时，应该转向思考环境侵权救济的单纯法律路径是否存在着内生性困境？环境法律在环境侵权救济中预期效用的发挥是否受到外部环境和其他政策手段的不可忽视的影响？如何在保持环境法律制度体系相对自治的同时综合考虑政策手段的运用？第一章环境侵权救济中环境政策对环境法律的复合影响随着我国经济的迅速发展和社会的急剧转型，社会主体之间的价值取向更加多元化，基于环境资源对人类同时具有经济价值和生态价值，在多种利益群体的博弈之下，也产生了更加激烈、形式更加多样的冲突。由此，当今社会，环境侵权纠纷频繁发生，是环境法制面临的迫切需要解决的重大问题。环境法制的更新、机制的创新和制度的革新，要因应环境侵权救济提出的制度需求。与此同时，党和国家在2003年正式提出“以人为本”的政策理念，2004年修改宪法时将“国家尊重和保障人权”写入宪法条文，2007年又将尊重和保障人权写入党章，并且十七大报告明确将“以人为本”概括为科学发展的核心思想。因此，党和国家的宏观政策演进，也必然要求具体的环境政策选择以保障公民权益、救济公民受到的权益侵害为政策目标。环境法制完善和环境法律制度实施在应对现实生活中的大量环境侵权纠纷时，基于当前环境权法定化不足、环境权尚处于学界理论探讨层面以及偶有地方环境保护立法进行了明确规定公民环境权的尝试等制度和社会背景，在讨论环境侵权救济的制度选择和制度实施等问题时，首先应当明确的前置性问题是：在研究环境法律理论、环境法律制度以及具体的环境侵权救济问题时，应当持有的价值选择和方法论是什么。价值目的和方法论的选择不仅是一个理论问题，更关涉立法的定位和制度的路径，关涉环境法律制度是否需要通过制度设计直接保障和救济个体公民环境权益，抑或仅在国家实施环境管理职能过程中实现公民环境权益的保护与救济。环境法律预期保护环境、解决环境纠纷，实质上它仅是社会悲剧性地分配资源的一种手段，市场、习俗、惯例和政策等手段都综合参与决定资源的分配。在环境侵权救济中，政策是影响环境法律实施绩效的最重要因素。政策实施对于环境法律在环境侵权救济中的影响可以细分为三个层面：公共政策的演进促进环境侵权法律责任机制内在机理的更新；专门的环境政策催生新的环境法律、更新环境法律机制影响救济环境侵权；地方政府对于中央环境政策再界定过程，形成多种类型的地方环境政策，对于环境侵权救济的影响也呈现出多种后果。第一节环境权保护与救济研究中的个人主义方法论法学方法论一方面既是反思法学认识过程而取得的成果，另一方面，又成为构建法学理论的重要条件和要素，是一定法学理论、概念和体系形成的手段和逻辑前提。总体而言，在我国环境法学研究历史中，并没有在学术共同体中形成注重方法论研究的自觉。虽然有些学者进行了积极的创新，构建了“主客一体化”、“调整论”和方法论的生态化等方法论体系，但这些主张也引发了很多论争。笔者认为，虽然环境法学研究共同体要注重环境法学研究的特殊性，但也要更多回归传统法学研究所提供的理论与方法论资源。笔者针对环境法学研究中的一些问题，尤其是对于环境权定位、属性和实现路径的研究，认为首先要注重对于整体主义和个人主义方法论的研究，很多争论、分歧纳入整体主义和个人主义方法论的视野，可以得出更为清晰的论断。一、法学研究中的个人主义方法论与整体主义方法论个人主义方法论与整体主义方法论是社会科学研究中对社会科学发展有着相当重要影响的方法论。这种分野从研究立场上看，是从个体出发去说明、解释社会现象，还是从社会整体即社会制度、组织、群体等非个体的关系、事实等出发去说明社会现象。这种分野还表现在是以个人为单位、根据社会个体的行为及其结果还是以整体为单位、通过对群体行动的分析来建构相关理论、对社会生活作出解释。个人主义方法论是一种立足于个人视角研究学科问题的方法论体系，它以个人为分析问题的基点，通过对个人行为、动机、目的、偏好等方面的分析，来展现社会发展的基本脉络。卡尔·波普尔认为，个体主义方法论（方法论的个人主义）是指“社会现象包括集体，应按照个体及其活动与关系来加以分析”。所谓整体主义方法论，它指的是以整体作为研究的基点，通过群体行动的分析说明该学科的基本立场与基本内容的方法体系。从整个人类学术研究的历程来看，整体主义方法论是人们最先选择的思维问题的方式，这正如在对“人”和“人的权利”的定位上都是整体先于个人。整体主义方法论认为“人—集体—整个人类”在整个社会系统中是辩证统一的关系。在社会系统中，个人与他人、个人与集体、个人与国家民族，甚至个人与整个人类是对立统一的关系。个人离不开集体、国家和民族，甚至全人类，即个体无法选择社会生产方式。反过来，从集体到整个人类，是因社会的每个个体组成，是“原子”与“类”的相互依赖关系。整体主义方法论对社会进行分析研究的基本对象不是个体或个体现象而是社会整体，认为超越有个人利益之上的整体利益存在，而且认为对个人行为的理性理解最好是通过考察其所处的集体行动。在法律领域中就是认为社会生活中的个人只是无关紧要、微不足道的因素，整体作为“类”的人，即人类才是研究的出发点和归宿点。就西方而言，整体主义方法论可以说是一种源远流长的传统，柏拉图、孟德斯鸠与卢梭都是整体主义方法论的倡导者与践行者。整体主义方法论及思维在中国更是流风所及、根深蒂固，影响至深。几千年的文化积淀、文明传承和习得性记忆，使得这种看问题的方法在现代中国学界极有市场。由于长期浸淫于传统文化，整体主义方法论是社会中普遍存在并深入骨髓的思维模式。二、环境法研究应以个人主义方法论为主导传统私法以个人主义方法论为基础。罗马私法之发展是“建立在自由和个人主义基础之上的”。如果说私法的价值基础是一种个人主义，那么个人主义的价值基础决定了私法的研究方法必然也是一种个人主义的方法。在私法中运用个人主义方法论，最基本的要求就是从个体的“人”而非人的群合即集体出发展开私法的一般原理。私法是私权的保障体系，它追求私人自治、确立自己责任，私法还坚持平等、意思自治原则，这些都可以说是个人主义方法论在传统私法中基础地位和作用的写照。即使在公法领域，个人主义方法论也经常得到适用，成为预防和限制公权力恣肆运用的重要手段。那么，作为超越传统公法与私法二元对立的环境法，应该秉持个人主义抑或整体主义方法论作为主导地位？笔者认为，还应该坚持以个人主义方法论为主导地位。在环境法学研究中，虽然鲜见明确界定在研究中持有整体主义方法论（这是因为在环境法学领域尚没有专门的对于个人主义和整体主义方法论的运用和探讨），但一些研究都自觉或不自觉地运用了整体主义方法论，其基本逻辑思路就是认为环境法要保护环境公益，所以在价值选择与规范分析中摒弃了个人主义方法论所坚持的个人主义价值与私益诉求。这其实是一种认识上和分析路径上的误区。的确，溯源到环境法如何产生，它就是以强势的“人类中心主义”为伦理价值观的传统法律部门为人类自己创造的规矩或者尺度，其产生和存在的根本目的就在于对人的关注，主张人类是自己所构建起来的那个应然的价值世界的中心。环境资源成为最大化实现个人利益的客体，由此所导致的环境问题与生态危机已经超越了传统法律部门所涵摄的范围，于是产生了环境法。毫无疑问，环境法需要保护环境资源与生态系统，需要维护与实现环境公益。但环境法实现这一目的的路径是什么？作为一种人类的行为规则，它对于环境资源的保护和环境公益的维护必须遵循法律进路，是间接而非直接地以对人行为的控制和调整来实现的。环境法对比传统法律的特殊性并不在于它从调整人与人之间的关系转向调整人与人、人与自然之间的关系，而在于传统法律只考虑人的社会属性，环境法还必须考虑人的自然属性，是一种“人—自然”共同体规则。但是，从法律作为人的行为规范的本质来看，环境法又不能直接调整人与自然的关系，它是通过对人与人之间关系的调整达到协调人与自然和谐相处的目的，因此，环境法是调整“人—自然—人”关系的规则。环境法即使关注了环境公益，但还是具有法律血统，这就要以对人的关注为主。在法学研究中把个人作为考察对象的出发点有其自然的一面，因为法律是通过规制人的行为实现其目的的，而其目的能否实现主要建立在人能否按照法律确定和规制的行为规范而行为的基础上。环境法对比传统法律部门，并不是要，也不能否认传统私法中以个人私益保障为中心的路径，它对环境公益的维护和实现必须是通过对个人的私益体系的限制来实现的。其出发点还是从个人出发，只是在保障的同时加入了限制，在个人权益体系中引入了环境利益内容，规则设计在体现个人社会性的同时彰显了个人的自然性。因此，环境法研究还必须以个人主义方法论为主导地位。不能否认，随着社会的发展，整体主义方法论在法学研究中的影响越来越大。环境法作为新兴法律部门，其所进行的制度设计的革命是为了克服传统法律过于关注个人私益而漠视环境公益的弊端，其背后的深层次特殊性在于对于人性揭示上更为全面、细致和深刻——不但关注人的社会性，也关注人的自然性、生物性；在对于人的社会性的揭示中，也兼顾人的个人性与整体性。因此，对比于传统私法，整体主义方法论在环境法中适用更为广泛、空间更大。尤其是环境法受到环境伦理学和生态哲学的影响至为深远。在西方环境伦理学的众多理论和流派中，大地伦理学、自然价值论和深层生态学等生态中心论以其强烈的整体主义诉求引起学界的极大关注和讨论。其典型的价值观恰如罗尔斯顿所言，“无论从微观还是宏观角度看，生态系统的美丽、完整和稳定都是判断人的行为是否正确的重要因素”。因此，很多环境法研究者深受环境伦理学和生态学等的影响，在其环境法学研究的价值预设、逻辑进路和规范分析中也秉持或暗含了这种整体主义思想。在环境法学研究中，对环境权利的定性分析与规范设计、对于环境权利实现的路径选择都难免要更多地坚持整体主义方法论，需要更加强调和突出个人从属于社会整体、人类归属于整个生态系统的特征，这也难免需要在环境法学研究中更多兼顾整体主义方法论适用的领域。但正如前述所言，就环境法的法律血统和其预期实现的保障环境公益的进路而言，还难以撼动个人主义方法论在环境法学研究中的主导地位。三、个人主义方法论主导性在环境法学研究中的适用——以环境权研究为例（一）环境权研究中的分歧如果法律以保障和实现特定权利为中心，那么环境法就必须围绕环境权的保障与实现进行制度设计，因此，环境权是环境法研究中绕不开的基石范畴。我国的环境法学者已经对环境权进行了细致、深入和系统的研究，同时，也存在着不少观点分歧。对于环境权研究中的多种观点，这里作一简单总结。1．环境权主体的多样性，以公民环境权为中心蔡守秋教授在国内较早对环境权进行了研究，他认为环境权目前已形成个人（自然人）环境权、单位（法人）环境权、国家环境权等概念。个人环境权是最基础的环境权，它不仅是单位环境权、国家环境权和人类环境权的基础，也是实现个人财产权、劳动权、休息权、生存权、生命健康权等其它基本权利的必需条件。陈泉生教授认为，环境权是一项主体广泛的权利，它既是一项个人权利，也是一项集体权利，同时还是一项代际权利。该权利主体为全体人民，它不仅包括公民、法人及其他组织、国家乃至全人类，还包括尚未出生的后代人，并认为公民环境权是最基础的环境权。在吕忠梅教授的系统研究中，她主张环境权是一种体系化的权利。环境权体系包括公民环境权、集体环境权、国家环境权和人类环境权，以公民环境权为重心，环境法律制度设计要从公民环境权角度切入。作为新型人权，环境权是一个由公权与私权、程序性权利与实体性权利所构成的内容丰富的权利体系。从环境权的性质而言，它在程序上表现为国家环境管理的参与决策权，实体上则被赋予民事权利的性质。上述观点基于环境利益的复合性及其实现方式的多元性特征，也基于环境利益的不可分性，主张了环境权的主体应该是多个层次的。其中，以公民环境权为主体，环境法律的制度设计从其法律属性和制度实现机制上而言，要以重点保障公民环境权为主。2．环境权的人类权论，以人类权为唯一内容徐祥民教授也对环境权进行了系列研究，其观点鲜明独特，也已经在学界形成了重要影响，引发了很多讨论。他从人权发展的历史分期角度论证了环境权是一种自得权，本质上是人权，排除了包括公民个人在内的任何其他主体，认为在公民环境使用权和以这种权利为核心内容的公民环境权的基础上无法建立完整的环境保护法律体系，环境法应该以义务为重心来构建，认为对各主体普遍设定义务是实现权利的唯一出路。（二）环境权研究中各自秉持的方法论从整体主义与个人主义方法论角度对上述两种对立的观点进行分析，主张环境权主体多元，同时主张公民（个人）环境权为基础的观点其背后秉持的是个人主义方法论。在这一方法论中，相信任何社会行为都是由个人做出，社会的基础乃个人行为，“个人”相对于“整体”具有独立性，是“整体”的构成基础。从个人主义方法论的解释模式来看，上述第一种观点的三位教授都注重了“化约模式”，即对特定社会中的个人在行使和实现环境权益中的特性进行了从共同属性上的界定和描述。比如，蔡守秋教授强调了社会个体的“生态人”属性，陈泉生教授也认为“环境权在内容上主要是生态性权利”，吕忠梅教授强调了“生态理性经济人”的属性。从本质上看，徐祥民教授所主张的人类环境权的观点其实秉持的是环境权研究的整体主义方法论，即主张整体（人类）是与个人性质截然不同的实在之物，人类整体的环境利益大于公民个人的环境利益，个人的环境利益融合在人类整体环境利益之中，个人的环境利益只有通过个人对环境资源保护履行普遍的义务，从而保护人类整体环境利益，才能实现个人的环境利益。因此，环境权是一种自得权，并解释，“所谓的自得就是自己满足自己的需要，而不是等待别的什么主体来提供方便，也不需要排除来自其他主体的妨碍。”（三）环境权研究应偏重个人主义方法论在法学领域中，对法律问题特别是权利问题进行分析应该采取的是个人主义方法论还是整体主义方法论呢？至少在对环境权的定位与定性上是不能纯粹采取整体主义方法论的，因为其在环境权研究中存在一些弊端。1．人类环境权论者认为整个人类的环境权是建构法律制度的起点和支点，而根本否认公民个人环境权，以此为指导思想设计环境法律制度。在此理论体系和相应的制度架构中，人类环境权要通过公民普遍地履行环境义务来实现（环境法律规范的主体是义务性规则体系）。但是法律本身的价值预设是多元的，仅仅代之以无处不在的义务难免与之相悖。而且环境权本身兼具公共性和私人性等多重属性。在这个意义上，人除了是如哈耶克所言的“遵循规则的动物”（法律的秩序指向）之外还是“追求目的的动物”（自由），而自由的主体向来就是个人。法律在社会现实中还必须为人们的私域留下空间、有许多“不入之地”，这时规定普适的环境义务是不合适的。2．人类环境权理论假定每个人对环境只会造成不利影响因而不能享有权利，进而加诸社会所有个体（包括个人）普遍的义务，实际上是将人类整体理解为一个不可化约为个人观念与行为的“超人”实在，即在此逻辑体系中作为整体的人类与具体化的个人是根本上存在矛盾的。但是人类从何而来？人类还是由个人组成的，即使在整体主义方法论自身的语境中，“整体”经过“部分”组合一旦形成就具有了超越各部分所具有的特质，即“整体大于部分之和”，也不能得出人类环境权与公民环境存在根本矛盾的结论。3．整体也不一定大于部分之和。正如拉伦兹所言：“某些人以类似主观论的说法，将法律的标准意义描述为‘法律的意志’。然而，只有个人才有意志可言，在共同之意志的情形，可以承认这么多人有其意志。”也即是说，个人有明确的意思表示、有自己的意志表达是确定无疑的，但是作为整体的人类，其“共同意志”在某种意义上具有虚妄性，因为这种意志的表达恰如对自然内在价值的承认需要站在人的立场作出主体置换的道理一样，对人类“共同意志”的确认也必须存在一个代言人，这本身会存在很多诸如以公共利益之名牟取个人私利的问题。在对公民环境义务的设定中预期是保护人类环境权，但对这种环境权利益因素的判定与享有并没有明确的主体，只能是通过存在着理性不及且有自身利益诉求的代理机构。4．在权利自身的谱系中，人类环境权与公民个人环境权其实是可以并存的，并没有非此即彼的矛盾，况且在公民个人环境权与人类环境权发生冲突时，在内容众多的环境权中，并不是每一项公民个人环境权都要服从每一项人类环境权。5．谁是人类环境权的主体？如果将人类环境权界定为组成社会的全体个人的环境权的总和，并且受益者是全体公民个人，则人类环境权的存在不能否认公民个人环境权，恰恰是紧密联系、互为因果的。如果说人类环境权是一种独立于公民个人之外的利益形式，那么其设立到底是为了什么？其代表者又是谁？独立于个人的“人类”在法律上有无意义、有何种和多大程度上的意义？6．按照人类环境权的设定，并不是把人类环境权理解成个人环境权的总和，这就意味着人类环境权是社会的道德与政治目标，其实现必须依赖于政府而不是借助于个人。但在现代政治文明中，政府本身不能以牺牲个人的判断和选择为代价，强制人们实现对自己而言只有义务、责任而不能享有权利与利益的目标，人类环境权的实现从整体上和长远上是有益于个人的，但不能以整体人类权利的正当性来消解公民个人环境权利的正当性——这是基于个人生存的需要。因此，对权利的分析应该采取的是个人主义方法论，或者至少是要以个人主义方法论为主导。由此观之，按照徐祥民教授的逻辑理路，则他对人权所作的三个时期的划分，即生存权、自由权和环境权的划分，是在整体主义方法论上得出环境权是（且只能是）人类权的观点，这与大须贺明对自由权与生存权的厘定是不同的。根本差别在于，徐教授主张的权利主体是一个笼统的抽象的概念，而大须贺明却在主体内部进行了细分或者分层，从而得出了不同的结论。在对环境权的分析中，我们应该引入个人主义方法论为分析模式。权利的演进是由集体到个人权利的过程，个人对环境享有相对独立于人类的权利，这种权利并不依赖于对“人类”的意识，相反，没有公民个人环境权，人类的环境权也并不存在。之所以必须对环境权进行个人主义方法论的界定，还与环境法相对于传统法律部门对于人的认识的革命性有关。在认识到人的社会性的同时，个人还是一个自然的、生物学上的人。在此意义上，个人是一个活生生的生命体，有其自然的独特性。正如马克思所言，“人是肉体的、有自然力的、有生命力的、现实的、感性的、对象性的存在物”，人“具有自然力、生命力，这些力量作为天赋和才能，作为欲望存在于人身上。”把人从抽象的“人”中剥离，回归到现实，每个人都是风格迥异的，有不同的利益诉求与各自偏好，这需要遵循从个人到社会的进路去思考问题。对社会现象的整体性把握，还是要通过对个人行为的分析来进行理解和解释。因为人文社会科学研究的对象是“人”，个人的行为、个人的思想观念都是主观的而不是千篇一律的，则势必要采取“主观主义”的研究路径，难以如自然科学般的抽象与客观。权利的私人属性使得公民享有的诸如环境资源利用权、环境状况知情权与环境事务参与权及环境侵害赔偿请求权是为公民真实享有、通过设计就可有效运作的权利。而对于主体的“人类”而言则是一种虚无缥缈的不真实的幻象。在此基础上，才可能抽象出“人类”享有的权利，这应该是恰当的逻辑推论过程。相反，如果认为环境权只是属于“人类”、抽象地肯定人类权利却具体地否定个人权利颇有架空人类的意味：如果这些概念只是对人类作为整体而言，那么自由就只能是指人类在天地宇宙的自由，平等就只能指人与其他物种的平等，权利就该是针对神权的人权，或者是人改造自然的权利了。所以，除非特指，我们所说的自由、平等、权利等都必须落实到个人才有意义。个人是人类一切活动的具体载体，一切权力、财富、荣耀、享受、压迫、苦难最终也都落实到个人。基于“人”兼有自然属性与社会属性，对法律问题、特别是权利问题的研究，个人主义方法论与整体主义方法论作为两个不同的分析方法或分析角度，应该是相辅相成、缺一不可的。要因具体问题的性质和我们的价值预设及制度安排的预期而时重时轻，但是在同一问题上必须坚持同一立场而不能采取双重标准，不能以二者的结合去分析生存权、自由权，而仅仅以纯粹的整体主义方法论去分析环境权，这必然得出的结果是“环境权”是区别于生存权、自由权的人类的“自得的权利”。四、结语环境法学方法论研究的滞后导致了环境法学研究的“虚假繁荣”，方法论的缺失使得环境法学术共同体缺乏基本的学术共识。既有的一些方法论创新和研究范式更新，对传统法学研究方法与进路形成了有力冲击，努力凸显了环境法学科特色，但也引发了很多争议和质疑。环境法的法律血统和调整模式要求我们必须回归传统法学方法论，重视传统法学方法论对于环境法学研究的指导意义。环境法律和环境权的研究中产生的很多分歧，也可以归结到法学方法论上的分歧——环境法学方法论是该以个人主义还是整体主义为主导？整体主义方法论某种程度上契合环境法更加突出人的自然性和从属于生态系统的特性、预期保护环境公益的需要。但是，其缺点表现在这种研究进路忽视了整体中的个体，忽视了在制度、结构、规律背后个人的行动与感受，忽视了个人内心的理解、经验、体验等主观上的东西。“理性的集体主义理论仅仅依靠牺牲主体、消解自我观念来解释秩序。”在这种指导思想下，也导致忽视了个体（公民个人）环境权的存在。包括环境法律在内的所有法律体系必须以从重视个体的感受、利益和诉求出发，环境法的特殊性不在于它不再关注个体而直接关注整体（人类整体甚至是整个生态系统），它的特殊诉求的实现在于重新揭示个人的利益范畴（在传统私益内加入环境利益）、设定个人的权利体系、划定个人的权利边界、设计出个人权利体系实现的路径。它对于环境公益的关注、人类整体权利的保障和环境资源与生态系统的维护，是通过特殊的规则设计作用于个人的，这也是环境法作为人类行为规则能得到公民遵循的动力机制之源。因此，个人主义方法论还是必须作为环境法学研究的主导性方法论。第二节环境侵权救济中环境法与政策的抵牾与交融中国现实社会中频繁的环境法律出台与修改伴随的是环境状况的持续恶化。虽然从整体论和系统论角度而言，按照动态系统的等级结构来理解人和周围环境，经历过作为“全球规模环境破坏的世纪”的20世纪，环境已经“从剩余到短缺”，似乎环境问题无可避免，但环境状况恶化与环境法律实施效果不无关系。环境法律要实现预期效果必须具有良好的制度环境，因为环境法律通过对现实矛盾法律格式化的路径来分配社会资源。社会对资源的分配具有悲剧性，资源分配的悲剧性来源于文化的悲剧性，即某些抉择之所以具有悲剧性是因为其由一个社会的基本价值观所判定。因此，“悲剧的根本特点在于矛盾的不可避免性、无法消除的张力和模棱两可及不稳定平衡中的彼此对立。悲剧如同钟摆，永不歇息。”环境法律仅是社会悲剧性地分配资源的一种手段，市场、习俗、惯例和政策等手段都综合参与决定了资源的分配，甚至是民意也会成为法律实施的重要依据，成为社会分配资源的重要标准。在现实中政策对于环境法律实施影响非常大，谴责行政权力过大、行政干预严重与归咎环境执法部门无强制执行权同时成为了检讨环境法律实施效果不佳的原因，已有的研究过于简单粗暴地总结政策对于环境法律实施的干预。因此，迫切需要细致分析环境法律与政策的抵牾与交融，以揭示环境法律与政策在应对环境问题中相互关系的真实状况和关系类型，环境侵权的救济在现实法律实践中最突出反映了这种关系范畴。一、环境侵权救济中环境法律与政策关系的分析框架以我国2010年7月1日起实施的《侵权责任法》为代表的民事侵权责任制度框架中，环境侵权行为在立法上被限定表述为“环境污染责任”，被认为是一种特殊的侵权行为。对于环境侵权责任，以下述专门的环境法研究者的定义为代表：“因产业活动或其他人为原因，致生自然环境的污染或破坏并因而对他人人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有造成损害之虞的事实”。学界一般都认为环境侵权行为应承担民事责任，而这种特殊侵权行为侵害的对象是人身权利、财产权利以及环境权益。因此，现有救济环境侵权的思路是在拓展传统侵权法适用的边界同时考虑环境侵权的特殊性进行机制创新。与此同时，我国还进行了专门的针对环境侵权的立法。但是，现实的执法检查和相关调研显示，我国的环境侵权依然非常严重甚至是日趋严峻。环境侵权是以自然环境作为媒介的侵权行为，以环境为媒介对人的权利的侵害直观表现为环境状况的恶化。已有研究和实务界检讨分析环境侵权状况严重和法律在救济环境侵权中客观不能的诸多原因。其中重要的原因是环境政策与法律的不协调，是地方政府出台了一些不利于环境执法的地方保护政策，在“宁要有污染的发展，不要不发展的环保”思想主导下，总是袒护违法企业。现实情况总能作出这些“一言以蔽之”的总结吗？我们需要细致考察在具体情势下我国环境政策与环境法律有何关系，政策对于环境法律在救济环境侵权中有何影响。具体而言，可以从以下三个层面分析：（一）公共政策的演进对环境侵权法律责任内在机理的更新法律机制的稳定性与创新性是紧密联系的，环境侵权法律机制与传统侵权法律责任相比是连贯的而非断裂的。环境侵权法律机制也是在传统边界上进行创新。就法律实践来看，救济环境侵权还基本上适用传统侵权法的法理和制度：追究环境侵权者的法律责任，也需要考察其是否符合构成要件。环境侵权行为作为特殊的侵权行为，中国《侵权责任法》第65条对其责任的承担已有明确规定，即“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”我们会说社会实践的发展、环境法独立性的重构和法学研究的深化会对自成体系的环境侵权责任提出新的要求和理论资源，但从公共政策的演进角度，也可以考察政策对环境侵权法律责任内在机理的更新所起的积极作用。（二）环境政策对于出台专门的环境法律或者环境法律制度的推动作用坚定的法律理想主义者主张法律帝国的纯粹性，反对政策对于法律的影响，但现实生活中很多法律的出台或者制度的更新与政策的颁布不无关系。环境政策内生于国家发展战略，外在表现为环境法律制度，尤其是处在社会转型时期，国家的环境政策必然在很多方面通过环境法律予以实现。（三）地方推行的环境政策对于环境法律机制在环境侵权救济中的影响权力中心在制定政策以后，通常由地方各级政府来具体执行，而在执行过程中，又会因为政策的不完全性、中央和地方的行政等级结构之间的离散性等特征，导致政策走样与“变形”，或是出现“上有政策，下有对策”的情形。国家环境政策也是如此。国家环境政策需要由各级政府来具体执行，国家环境法律的“规则之治”需要通过具体“纠纷处理”来实现，而不同地方的具体情势和不同地方政府的发展目标、政策定位以及发展路径将决定其出台的政策对于环境法律在救济环境侵权中会有不同影响。二、公共政策的演进对环境侵权法律责任内在机理的更新我国迄今为止没有专门的环境侵权救济法律，环境侵权一开始就是作为一种特殊侵权从现行的《侵权责任法》等法律构成的既有法律制度体系中寻找救济依据的。侵权责任的追究需要考察侵权行为的构成要件。我国通说认为，一般侵权行为要具备行为的违法性、有损害事实的存在、行为与损害后果之间存在因果关系、行为人主观上有过错这四个要件，而特殊侵权行为则需要具备行为的违法性、损害事实的存在、行为和损害之间有因果关系这三个要件。因此，一般来说，环境侵权责任的构成要件包括：第一，行为主体实施了污染环境等致害行为；第二，发生了损害结果；第三，致害行为与损害结果之间具有因果关系。实际调研情况发现，实践的发展已经远远超越了抽象学理限定的框架，而在其中，公共政策的诉求发挥着极为重要的影响。关于公共政策定义有很多种，这里所选取的定义方式有两种。在形式上，公共政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则。它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等总称。在实质上，公共政策可以按照美国学者戴维·伊斯顿认为的是对全社会的价值作权威性的分配，或者在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划地活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某一个既定的目标，或达到某一既定的目的。公共政策活动是以解决社会公共问题为取向的，在公共政策活动多元化主体在特定民主程序下广泛参与和连续抉择，使得公共社会问题转化为政府下决心要解决的公共政策问题。环境社会学的研究表明环境问题经历了这一阶段而成功地成为了公共政策关注的核心问题之一，而这对环境侵权法律救济的积极影响表现在对环境侵权责任构成要件认定方面。（一）环境违法行为从主观标准向客观标准的拓展传统民事责任以侵权行为具有“违法性”为必要条件，行为人只对违法行为承担责任，通常情况下，损害他人人身和财产的行为为违法行为。“违法性”要件可归入道义责任的范畴，代表了法律对于特定行为的负面评价。从根本上说，对于环境的侵害是在经济发展过程中不可避免的后果，环境资源存在的稀缺状态甚至并非由资源绝对匮乏所造成，而是一个社会经过有意识选择的结果，因为社会不愿由此而舍弃其他的利益。也就是说，在对社会整体资源的分配中，整个社会把整个资源作出多种用途的分配，这根本上是由资源同时具有经济属性和生态属性决定的，社会决策只可能是把一部分资源作为环境资源的用途使用。因此，某种意义上说，把何种行为规定为可归责的“环境侵权行为”很多时候来源于国家公共政策的选择，否则环境侵权者完全可以基于环境侵权的合法性否定自己的环境侵权责任。国家必须允许企业排污行为的存在，只是通过制定环保标准将其排污限制在“可忍受的限度之内”，只要是不超过国家规定的排污就可以发给排污证，表示了国家对其排污行为的认可，不属于“违法行为”，但并不免除其侵权责任，这是来源于“有损害就有赔偿”的社会正义的要求。我国的环境侵权救济实践之所以有这些转向，与近些年来实行的环境公共政策紧密相关。20世纪80年代初以来，我国政府一直将“环境保护”作为一项基本国策，要求合理开发利用自然资源，努力控制环境污染和生态破坏，防止环境质量恶化。与之配套的是比较详细的工业建设布局环境政策、能源环境政策、水域环境政策、自然环境保护政策等等。20世纪90年代中期以来，改革开放更进一步深化，其重要标志是经济体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变，国家发展战略定位于科教兴国和可持续发展。政府提出了与之相应的15年（1996—2010年）环境保护工作要求：2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善；2010年基本改变环境恶化的状况，城乡环境有比较明显的改善。实现上述目标的两项重要措施是制订了《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》。在此公共政策背景下，法律机制也要服务于国家的宏观政策，相应的环境保护诉求并不当然地让位于经济发展诉求，考察是否发生环境侵权行为也不再以道义可谴责性为依据，“以经济建设为中心”不能否认其他的社会价值诉求，判定环境侵权中发生的“违法行为”的标准要更多顾及哪些是社会政策目标所反对的行为。（二）损害事实到危害事实的范围拓展损害事实既是侵权行为所产生的危害后果，也是承担侵权责任的依据。环境侵权的成立，并不以发生实际损害为要件。只要经过科学上的判断，确定其事实具有造成损害的危险盖然性即可。传统侵权法上认定的损害事实是对于人身、财产或精神的实际或可预见的损害，但在科学研究的揭示和环保主义者的呼吁下，公众环保意识觉醒和政府高度重视，在公共政策上已经重新评估环境侵害行为的危害后果，需要法律在追究环境侵权责任时把损害从传统的人身、财产损害，拓展到环境损害（或生态损害），如欧洲委员会2000年2月9日在布鲁塞尔提出的《欧盟环境民事责任白皮书》就明文规定损害既包括传统损害（对健康和财产的损害），也包括环境损害（场所污染和对生物多样性的损害）。中国在公共政策演进上也体现了这一点，从1972年派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境大会为起点，到1983年在国务院第二次全国环境保护会议上规定把环境保护作为中国的一项基本国策，2003年十六届三中全会《关于进一步深化经济体制改革的若干问题的决定》中提出“科学发展观”，2004年十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》“构建社会主义和谐社会”概念的首次完整提出，2007年的十七大报告中明确提出了建设生态文明，2012年的十八大报告进一步重申了构建我国生态文明，并深化了生态文明的内涵。这些公共政策的推行对环境法律在追究造成环境损害风险活动责任的法律责任时必然有潜在或者实际上的影响。在中国法律实践中就体现在需要对环境侵权的原因行为从污染行为拓展到生态破坏行为，需要在全面认识环境对于人类的经济价值、生态价值和精神价值的基础上，把环境损害纳入环境侵权法的规制范畴，因为环境损害直接侵犯了人类的阳光权、宁静权、清洁水权、清洁空气权、通风权、眺望权和自然景观权等环境人格权益。环境法与传统法律部门把环境视为纯粹的客体不同，还承认环境某种意义上的自身价值，所以环境法律责任还包括了人对环境的责任。更加注重环境法律在救济环境侵权中保护的客体范围，也是我国建设生态文明、和谐社会和“两型社会”的制度安排，因为环境侵权行为是一种典型的环境不友好行为，救济环境侵权是构建“两型社会”的底限要求。（三）因果关系认定的公共政策影响传统的侵权责任构成中，要求违法行为与损害后果之间有因果关系，在环境侵权法律责任追究中要求致害行为与损害后果之间存在因果关系。此种因果关系的认定非常困难，法律上的因果关系是以事实上的因果关系为基础的，因为科学发展而引发的对社会生活的某一方面的因果关系的认定、理解和把握就常常会对法律制度，并对通过这一制度完成的责任分配产生重大影响。很多有关自然科学上的因果关系法则并未得到充分而明确的解释，环境法律不能等这些领域都明晰之后，才以此为依据进行责任分配，因为“迟到的正义是非正义”。因此，环境法律上因果关系的认定还赖于人类行为规则设计。因果关系最重要意义在于责任分配，尤其是在于法院对环境侵权责任的认定。在某些情况下，如需要对原告或者第三人行为的合理性进行评估时，价值判断也会影响因果关系判断。而这种价值判断并不是固定的而是在具体的社会情势下流变的，它们借助的是构成日常生活一部分的一个观念，即普通群众，包括陪审员们，在接受最低程度的指导后就能够掌握它们。卡多佐也认为，法律的逻辑推理固然重要，但影响判决结果最重要的依据应该是公共政策的考量，比较原告与被告的行为，分析整个案件社会观念与价值判断，得出合乎公平正义的结果。三、专门的环境政策催生新的环境法律、更新环境法律机制影响救济环境侵权环境侵权是通过对环境污染和生态破坏为中介来侵犯环境权利的，因此，环境法律体系是否有效地规制环境污染和生态破坏行为从根本上影响到环境侵权是否能从源头上予以救济。国家宏观的环境政策需要落实到具体层面，综观近些年来的社会实践，可以发现环境政策的演进催生了专门的环境法律，也更新了一些环境法律制度。如上所言，环境侵权的法律救济来源于对环境侵权的认定，而环境侵权的认定很多时候基于何种社会政策成为环境法律以及相应制度影响到环境侵权救济的现状。（一）环境政策催生的专门环境法律总体而言，中国改革开放后陆续出台的政策越来越重视经济发展中的环境保护，重视环境问题的解决，而此过程也是中国的环境法律体系逐步出现并完善的过程，因此，二者在实践中的作用是交织在一起的。有研究表明，具备以下特征的管理措施通常可以克服危机、冲突和停滞等问题：第一，综合而不是零碎的政策；第二，以有弹性、能适应的政策取代僵化的政策；第三，有利于获得知识而不只是着眼于经济利益和社会效益的管理和规划；第四，监控应成为有活力的干预措施之一，从而更好地了解生态系统并有助于确定正确的相应措施，而不只是为了监控而监控；第五，公民参与并建立活跃的伙伴关系，而不只是被动地接受公共信息。这个研究对于环境政策要发挥作用提出了一些实质性的要求，要求政策的综合性、弹性和激励性，而纳入环境法律体系的环境政策能够克服零碎性和管制性，因而将一些重要的环境政策上升为法律不失为一种好的机制设计。但是环境政策存在以下特性：第一，政策最明显的特征是灵活性，政策制定出于解决现实问题的需要具有高度不完全性，采纳某一特定的环境政策的未来社会成本和生态收益存在相当大的不确定性；第二，经常会有与环境政策相关的重要的不可逆性的出现，这些不可逆性可能是由环境危机自身所引发的（例如，生物多样性的损失可能是永久性的），也可能是降低这些危害的政策的适应成本所导致的（例如，生态保护区建设的投资也许是不可逆的），这种情况的出现来源于现有的科技认知水平的限制，常常需要处于不断的修正之中；第三，就实际情况来看，环境政策很少采取要么现在要么永不的选择方式，常常是处于不断变动修订之中。因此，环境政策中常会出现的“朝令夕改”并不一定就是不好的，而这与法律的稳定性有矛盾。这时，什么样的环境政策上升为法律需要慎之又慎。而现实生活中，我们倾向于把一些认为重要的环境政策转化成为了专门的环境法律，以下仅举两例。1．循环经济政策与《循环经济法》循环经济是指在生产、建设、流通、消费和废物处理等阶段，遵循生态规律和经济规律，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以清洁生产、产品延长使用、资源循环利用和循环消费为主要内容的经济活动。循环经济概念的核心是减量化，实际就是提高资源的生产率。这一经济发展理念包括的内容非常庞杂，作为一种专门的经济发展政策在中国有一定的演进过程。根据富达尔循环经济与能源规划研究组整理，我国目前的循环经济政策包括以下方面：第一，废旧资源综合利用及相关环保产业政策；第二，清洁生产政策；第三，资源能源开发利用政策；第四，生态农业政策；第五，环境友好型产品相关政策。从1985年出台的《国务院批转国家经委〈关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定〉的通知》（国发［1985］117号）到2005年国务院日前印发的《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》共有超过100个法律法规和指导性政策，其中也包括2002年颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》。正是我国在发展进程中对于循环经济政策的重视，特别是《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》提出，中国力争到2010年建立比较完善的发展循环经济法律法规体系、政策支持体系、体制与技术创新体系和激励约束机制。因此，制定专门的《循环经济法》按照全国人大的布置有条不紊地顺利开展，《循环经济法》被作为全国人大常委会2008年度立法计划中拟安排审议20件法律草案之一。2008年8月29日，全国人大常委会通过《循环经济促进法》，该法律自2009年1月1日起施行。当然，也有论者从该法的可操作性、立法的现实条件和与已有的法律体系的冲突与重叠等方面，对于制定专门的《循环经济法》可能存在的问题进行了反思。2．清洁生产政策与《清洁生产促进法》清洁生产政策属于循环经济政策的一个组成部分。清洁生产是20世纪80年代发展起来的一项新的创造性保护环境的战略措施。它指的是不断地采用改进设计、使用清洁的能源和原料、采用工业技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或避免生产、服务和产品使用过程中的各种污染物的产生和排放，以减轻或消除对人类健康和环境的危害。清洁生产是可持续发展战略的标志，体现“全过程控制污染”机制的精神。《21世纪议程》所提出的全过程控制思想就包括清洁生产三个方面的内容，即采用清洁的能源、少废无废的清洁生产过程和对环境无害的清洁产品。我国近年来十分注重清洁生产政策的贯彻，专门出台的政策文件有1997年的国家环保局《关于推行清洁生产的若干意见》（环控［1997］0232号）》、1999年《关于实施清洁生产示范试点计划的通知》（国经贸资源［1999］402号）、1999年《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第一批）》（国家经贸委员第6号令）、2000年国家经贸委《国家重点行业清洁生产技术导向目录》（第一批）和2001年《关于开展清洁生产审计机构试点工作的通知》（环发［2001］154号）等。2002年颁布的《清洁生产促进法》就是这些清洁生产政策的进一步发展和体现。该法律将政策纳入法律，以政策为主要内容，将政策内容直接写入法律，在我国法制建设中实属罕见。该法的第一、二、四章基本上都是政策性的条文，规定了一系列的国家政策，包括经济政策、社会政策、技术政策等。将政策与法律结合起来，以政策为法律的主要内容，是《清洁生产促进法》的又一重要特点，也是它与传统法律文件最大的不同之处。实际上，国家推行清洁生产，主要是通过国家计划、政策、经济手段等方式进行的，将有利于推行清洁生产的各种政策直接纳入法律之中，使得《清洁生产促进法》基本上可以说是一部政策法，是政策的法律表现形式。（二）环境政策演进与环境法律制度的更新我国1982年建立国家环境保护局，1983年在国务院第二次全国环境保护会议上规定把环境保护作为中国的一项基本国策。20世纪80年代中国环境政策的基本内容是：预防为主，防治结合；污染者负担；强化环境管理。与之配套的是比较详细的工业建设布局环境政策、能源环境政策、水域环境政策、自然环境保护政策等。中国的环境政策建设主要致力于建立环境标准和法规、加强环境监测和环境统计。相应的具体环境政策有“三同时”、“排污收费”、“环境影响评价”、“环境保护目标责任制”、“企业环保考核”、“城市环境综合整治定量考核”、“排污许可证制度”、“污染集中控制”、“污染源限期治理”等。上述环境政策的制度建设的总原则可以归纳为“谁污染，谁治理”。中国自1979年试行《环境保护法》和1989年正式通过施行《环境保护法》，上述环境政策构成了中国环境保护基本法的主要制度体系。由于这一阶段是中国经济体制向市场经济渐进的改革时期，环境保护政策还带有浓厚的计划经济的色彩，即行政命令有余、管制手段为主、市场手段不足，这构成了已经形成的环境法律制度的特征，出现了“三同时”制度这种被认为具有中国特色的指导企业治理污染的过程控制制度，并且该制度在中国适用最为广泛。排污收费政策而催生的环境费制度和排污许可证政策催生的排污权交易制度都带有明显的管制特征。而“环境保护目标责任制”政策在原有的环境法律体制仅是原则性规定而没有落实到具体的权利义务。1978年中共中央批转国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中就首次提出了进行环境影响评价工作的意向。随后的环境保护基本法、单行法和2002年颁布的专门的《环境影响评价法》都不断完善了该制度，但是不彻底的环境影响评价制度实施起来会出现诸多问题。2007年爆发的厦门“PX事件”集中反映了现行的环境影响评价制度存在的问题。我国随后于2009年10月1日起施行《规划环境影响评价条例》，但因为当前的环境影响评价体系中战略环评在评价对象上的缺陷与弊端，又有进一步实施政策环境影响评价的呼吁与建议。在当时的政策背景下产生的限期治理制度和代执行制度在现实的环境侵权救济中也存在制度失效之处。20世纪90年代以后，特别是21世纪以来，改革开放进一步深化，经济体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变，国家发展战略定位于科教兴国和可持续发展。政府对环境保护的重视已经从倡导转向基本国策和大政方针。特别是最近几年来，中共中央和国务院陆续提出的“科学发展观”、“构建社会主义和谐社会”、建设生态文明和“两型社会”这些宏观政策，推动可持续发展观从环境法秉持的理念体现为具体法律机制和制度设计，环境与发展综合决策也全面拷问了法律体系。具体而言，环境政策的演进对具体环境法律制度的创新促进作用表现在以下四个方面。1．由偏重“命令——控制”（Commad—adCotrol，即CAC）类型向基于市场的经济激励制度的兼顾，并且后者发挥越来越重要的作用。基于市场的政策工具体现在环境法律制度对原有环境费制度的创新，表现在中国先后修改颁布《海洋环境保护法》（1999年）和《大气污染防治法》（2000年）废除了超标排污收费制度，首次确立了“达标收费，超标排污违法”的新排污收费制度，并且2002年国务院还修改制定了《排污费征收使用管理条例》，对排污费征收和使用管理作出了明确规定；同时在我国部分省市也开始在实施重点污染物排放许可证制度的基础上试行排污权交易。还在讨论的制度创新有环境税制度。2007年10月，中共十七大报告提出要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿标准”，十八大报告提出“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，资源与环境问题被提至更高的层面。开征环境税成为2008年政府重点推进的税收政策之一。2010年8月4日，国家环境保护部环境规划院表示，环境税研究已取得阶段性成果，财政部、国家税务总局和环保部将向国务院提交环境税开征及试点的请示。2011年12月，财政部同意适时开征环境税。虽然现在对于环境税的具体构成、内容及环境税实施的具体时间表尚未最终形成定论和进入立法，学界和全社会正在热烈讨论之中，有多种方案亟待讨论，但可以预见环境税制度必将成为正式的环境法律制度。2．战略环评制度。在发生一系列重大环境事件后，环境法学界已经开始讨论在法律修改中要把战略环评制度纳入到正式的制度体系内。战略环评是指对政策、规划或计划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范、系统的综合评价，并把评价结果应用于负有公共责任的决策中。它是为了改正现有的环评制度中仅针对项目开展环评的缺陷而提出的。3．环境保护问责制。虽然我国在之前的环境政策中也推行了“环境保护目标责任制”，规定各级政府的主要官员对当地环境质量负责，企业家对本企业的污染防治负责，这些将列入政绩进行考核，但并没有成为一种正式制度约束。近几年频繁爆发的一系列突发公共性危机和重大恶性事故使得行政问责制引起高度重视，而环境事件是非常重要的一个方面。我国在2006年2月20日起公布施行的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》详细规定了环境保护问责制的具体内容。环境保护问责制也可视为一种正式的具体的专门环境法律责任制度。4．环境法保障人体健康的立法目的从虚化到实化。我国的环境法律体系明确规定了要实现“保障人体健康”的立法目的，但迄今为止都是一个虚化的价值追究，并没有体现在具体的制度设计上。可以预见，这种情况很快将会改变。2007年11月5日，国家卫生部、环保总局和发展改革委等18个部门正式联合启动《国家环境与健康行动计划（2007—2015）》。该计划是中国政府相关职能部门共同制订的我国环境与健康领域的第一个纲领性文件，因此该计划在近几年内将成为控制有害环境因素及其健康影响、减少环境相关性疾病发生、维护公众健康，落实“环境保护”基本国策的重要环境政策，而这对我国环境法律政策从宏观思路到具体制度的更新提出了新的要求。四、环境政策再界定过程对环境侵权救济的影响环境侵权的特殊性在于行为人以对作为媒介的自然环境的危害来侵害他人的权利，这种侵权带有隐蔽性和潜在性，因此救济环境侵权相比较于传统侵权救济而言有两个层面：第一，直接对受害人受损的环境权利予以救济；第二，有效制止行为人侵害环境的行为并苛加其责任来间接地救济环境侵权。以法律途径救济环境侵权就需要在完善公民环境权利的制度体系建构和完善国家环境管理制度两个层面同时并重，法律制度自身的普适性特征要求其在解决环境侵权个案时能具体适用，而具体环境执法与司法实践受到环境政策再界定过程的影响，因为权力中心在制定环境法律和政策以后，通常由地方各级政府来具体执行才能真正实现预期目的。（一）环境政策的再界定中国作为一个民族众多、疆域辽阔、各地区发展不平衡的大国，存在中央和地方的分权，这种分权不仅可以分担治理的责任，而且由于各地制度的差异会带来不同的制度收益和成本，会有助于治理目的的实现。具体到环境治理中也体现这一行政体制运作的特点。环境政策的运作（制定与执行）存在着分离性，中央政府只负责决策，而政策的具体执行由地方政府来进行，二者之间存在一种委托—代理关系。由于信息不完全和有限理性问题的存在，导致权力中心制定出来的政策都比较粗略，只是对政策涉及的有关方面作原则性说明，具有高度不完全性的特征。因此，地方政府在执行政策之前，必须对政策进行再界定，也就是说，对决策中的基本原则、基本要求进行细化，制定出具体的操作细则。事实上，政策的制定与实施有时候是交织在一起的，各级地方政府经常需要根据地方的具体情况不断对政策进行再界定和调整。地方政府对环境政策的再界定主要表现在以下几种方式上：1．地方政府对中央环境政策进行具体化并严格执行国家制定的很多环境政策由于要统筹全局，也由于信息缺失，一般只是对政策的基本目标和“精神”作出原则性规定，而没有规定实现目标的具体手段，这时需要地方根据当地实际情况进行实施与操作。有的地方政府会根据当地情况对中央环境政策进行具体化并严格执行，以符合中央环境政策精神，实现其目的。这些一般都是中央特别重视和关注，并作了强制性规定的政策。比如在2006年环保总局联合监察部等六部门开展的环保专项行动中，很多地方政府都高度重视，专门召开会议动员部署，统一认识，明确责任，中央和地方一起查处挂牌督办环境违法案件。河南省省长5次参与环保暗查、山东省副省长4次带队开展大规模突击暗查。环保总局负责人对于这次中央环境政策在全国范围内得到的配合执行予以高度认可。胡锦涛总书记和曾培炎副总理2005年8月两次对贵州、湖南、重庆三省（市）交界地区锰污染问题作出重要批示，要求明确责任，加强督查，务见成效。于是，三地政府非常重视，进行承诺并且联合出台、积极实施《湖南、贵州、重庆三省（市）交界地区锰污染整治方案》。2．地方环境政策公然违反或者“阳奉阴违”中央环境政策中央政府和地方政府在视域和目标设定上存在差异。中央注重保护环境的重要性以及从全局和长远上考虑环境保护与社会经济发展之间的联系，但地方担负本地的经济、社会发展的重大责任，谋求地方利益最大化，它作为中央政府一级代理机构要贯彻中央环境政策，但经常出于政绩诉求会规避中央宏观政策要求和监管，追求短期经济目标。因此，现实中经常会出现地方政府在环境治理中公然违反或者“阳奉阴违”中央环境政策，尤其是在一些偏远地区的落后地区。比如经常出现的地方环保局引进污染项目事件。3．“用足”地方权力，创造性地体现中央环境政策精神以最佳保障和救济公民环境权利中央环境政策在确定指导思想、基本目标与原则等作出基本规定后，也提供了政策具体化和创新的空间，允许地方政府结合本地区的实际情况制定相应的地方性政策。有些地方政府在政府政策定位上高度契合国家环境政策，会结合地方特色，“用足”地方权力，以最佳的政策来保护环境和保障公民环境权利。比如厦门市非常注重环境保护，《厦门市环境保护条例》在2006年修订草案中就在全国率先明确提出了“建设生态文明”，其环境保护条例的一系列制度设计都紧密围绕这一中心，“用足”较大市立法权进行了很多制度创新，2004年修订的正式条文中规定了“代执行”制度，并且在认识到原有制度内涵弊病的基础上进行了创新。我国的环境立法中对于代执行制度没有予以足够重视，仅是《固体废物污染环境防治法》第46条“代处置”的规定，适用的对象仅为“生产危险废物”的单位。而《厦门市环境保护条例》在“第二章生态保护”中详细规定的代执行制度适用的对象是一切造成环境污染和生态破坏，而又拒不履行整治恢复责任或者整治恢复不符合要求的主体。4．打政策的“擦边球”，在执行中央环境政策时，尽量向本地的地方利益倾斜，以多种形式使中央环境政策落空现实中这种情形最为常见，公然违反中央环境政策的地方政策极为少见，而在地方发展定位上完全契合中央环境政策的地方政府也不多，经常出现利用国家环境政策宏观性、原则性，在结合地方特色予以具体化时附带地方利益的诉求。比如，国家的宏观构建“和谐社会”、“两型社会”政策要求人与自然的和谐、人与环境的友好，但三峡工程电源电站项目等多个项目未经环评仍然开工建设；国家环保总局发动“环保风暴”紧急叫停，必然会对地方经济发展造成影响，于是，当溪洛渡水电站被叫停之后，云南、四川有关方面已经就此开始协调、争取年底开工。（二）政策再界定的地方环境政策对环境侵权救济的影响——以调研材料为例传统的侵权行为是公民的财产权或人身权的侵犯，环境侵权是间接型侵权，以对环境侵害为媒介造成危害后果。因此，相应的环境侵权救济除了要注重直接的权利侵害之外，更要有效规制过量向环境索取物质和能量或者不适当地将物质和能量排向自然环境，从而导致环境污染或生态破坏的行为，有效切断通过环境侵害行为过渡到对环境权利侵犯这个中间链条。如何解决环境纠纷、救济环境侵权，可以分为根据合意的纠纷解决和根据决定的纠纷解决，前者将意思自治原则扩展到纠纷解决中，具有自治性和灵活性，具体表现为当事人协商、民间调解、行政调解、仲裁等各种非诉讼机制，后者强调国家或公权力在纠纷解决中的中心地位，具体表现为国家的诉讼机制。此处仅就环境侵权救济中的诉讼机制展开分析。正如上文所言，普适性的法律在解决具体的环境纠纷和救济个体环境侵权时，需要把法律规则具体化，由当地机构和人员来实施法律，而国家环境政策的再界定过程形成的地方环境政策对这一过程造成了不能予以忽视的影响。以调研材料为例，下面对各地政府对国家环境政策再界定，从而形成的地方环境政策作出一个类型化的分析，以此细致区分不同类型的地方环境政策对环境纠纷解决、环境侵权救济的影响。表1我国地方政府环境政策类型1．环境友好型地方政府环境政策对环境侵权救济的积极作用环境友好型地方政府环境政策有助于环境侵权救济，具体又可以分为以下两种：（1）地方政府定位建设生态型省市，在此发展目标下的地方环境政策有助于环境侵权救济。典型的省份是海南省。1998年底，中共海南省委、省政府作出了建设生态省的战略决策；1999年初，国家环保总局批准海南为全国第一个生态示范省，海南省人大批准《海南省生态省建设规划纲要》；海南省在1999年二届人大二次会议全体代表一致通过了《关于建设生态省的决定》，进一步明确了生态省建设的战略地位和目标任务，赋予了生态省建设的法律地位。这在中国内地各省、区尚属首例。这个发展定位对于具有良好的热带岛屿生态系统来说是必要的，其地理位置和生物物理环境的独特性决定了其生态系统非常脆弱，一旦被破坏就很难再恢复。在这个宏观的发展定位下，海南生态省建设必然要配套一系列政策，包括环境污染的预防和控制、生态系统的改善、人居环境的改善以及生态文化的发展。在这一系列的构建生态省的地方政策体系下，海南省的环境保护总体状况较好，这就从源头上减少了环境污染和生态破坏，切断了环境侵权的原因行为。恰如调研资料显示，海南省发生的环境侵权案件非常少。表2海南省2002年—2006年环境相关案件统计数据（数据来源：海南省高级人民法院研究室）典型的城市代表是广东省珠海市。珠海市在特区创立之初就进行了建设现代化生态城市的战略选择。2007年珠海市通过《珠海市环境保护“十一五”规划——生态市建设规划近期目标实施方案》。据此，该市“十一五”期间要将国家环保模范城市的标准和要求覆盖全市，发挥环境品牌优势，建设成为生态城市。在建设生态城市的定位之下，珠海市出台了很多相关政策来实现这一目标。1992年以来，珠海制订了《珠海市城市规划条例》、《珠海市环境保护条例》、《珠海市饮用水源水质保护条例》、《珠海市环境保护“八个不准”的规定》等一系列地方性法规，使生态建设和环境保护工作逐步走上法制化轨道，使得珠海市的环境现状和环境保护状况已处在全国前列。珠海市充分利用较大市立法权，重视《珠海市环境保护条例》在保护环境、解决环境纠纷中的作用。2006年珠海市政府委托招标公司向全国范围内科研机构招标进行《珠海市环境保护条例》修订。在2008年发布的《珠海市环境保护条例（征求意见稿）》中规定的很多制度比较国家立法和其他省市立法都具有先进性和前瞻性。该条例首次在第7条中明确规定了公民的环境权利，第六章用32个条文详细规定了法律责任，改变环境法律规范中经常出现的责任体系存在违法责任过轻，导致违法成本过低，不能有效地阻止环境违法事件的发生的弊病。（2）地方产业结构合理，已经逐步推行可持续发展的经济增长模式。这些省市一般是经济相对发达，当地政府通过实际政策贯彻环境与发展综合决策机制。首先能够在经济发展中采用环境友好型发展模式，减少环境纠纷的发生，从源头上控制环境侵权的原因行为；其次，这些地方政府特别重视对环境案件的处理，有助于环境侵权救济。典型如上海市。在上海市法院系统获取的调研资料来看，从1995年到2007年，上海市有关环境诉讼的案件，民事污染损害赔偿纠纷约90件、环境行政诉讼不足20件、环境刑事诉讼1件，无行政复议和申请强制执行的案件，且其中有相当一部分是重复的，相对其他性质的案件，数量非常少。当地法官认为其原因是上海市产业结构已经更新换代，传统产业少，污染相对较小；上海市各级政府在防治环境污染、保护环境上相当强势，各级政府注重环境纠纷发生后，行为人责任的追究和受害者权利的救济。2．环境不友好型地方政府环境政策对环境侵权救济的消极作用我国当下各省市实行的地方环境政策中不符合环境友好型要求的占多数。这些政策的出台多数不会体现为成文文件而是体现在政府的行动导向中，体现在当地环境执法司法人员的环境案件处理中。调研显示，这些地方政府会把解决环境纠纷、救济环境侵权时存在的问题和弊端往往归结到当地的经济发展现状和现实情势的制约，归咎于现行法律上的漏洞和弊病，推脱到执法力量的薄弱和环境司法本身存在的技术上的困难。其根本原因还在于绿色GDP没有成为硬性约束的背景下，国家宏观环境政策再界定过程中，国家环境政策与其委托—代理执行的各地地方政府对环境政策在认知/目标机制上存在的差异，在于中央与地方利益博弈过程中，地方政策的局部、短期预期与国家政策的全局、长远预期的抵牾。概括而言，也可分为两种类型：（1）资源消耗型地方政府环境政策。这些地方自然资源丰富，经济发展以粗放型、资源消耗型模式为主，导致了环境污染和生态破坏严重，对公民环境权利侵犯现象经常发生。典型地区是山西省。山西省是中国的资源大省，以丰富的矿藏著称，山西省近一半的地下都是煤田，仅目前探明的煤炭储量就占全国的三分之一，全省煤炭产量已占到全国生产总量的四分之一以上。山西省的煤炭生产是当地环境污染和生态破坏最主要的原因，加上频繁爆发的突发煤炭事故，同时也是山西省环境案件和环境侵权最重要的原因行为。但是调研资料显示，基于山西省煤炭产业在经济发展中的重要地位，经济发展过于倚靠现有的自然资源，经济结构单一，致使该地的经济利益与环境保护呈现出尖锐的矛盾，政府往往以行政手段平息环境纠纷，导致山西当地居民由于长期生活在重度污染的环境中，对于环境污染已习以为常，权利意识很差，不愿主动寻求救济，由此而导致的环境侵权诉讼非常少。对于因出现污染导致的权利受损，受害者多倾向于与侵权者私下协商解决，尽量回避司法程序，法院事实上处理的只是环境侵权案件中的一小部分，环境侵权救济机制中，法院审判并不是目前环境纠纷解决的主导方式。即使是少数环境侵权案件经过法院审理，判决结果在事实上很难以执行。以下是山西省高级人民法院提供的案件统计数据，这表明在山西省很难通过诉讼途径救济环境侵权。表3山西省1996—2007年环境民事案件统计数据（环境纠纷损害赔偿）（数据来源：陕西省高级人民法院研究室）（2）新旧经济发展模式转型时期的地方政府环境政策。这些省市在全国范围内占大多数，坚持以经济发展为中心，也注重环境保护，努力实现从粗放型到集约型、从资源消耗型到资源节约型经济发展模式的转型，没有主张建设生态省市，产业结构的转型没有完成，同时也不是资源大省。这部分省市既不像海南省、珠海市、厦门市一样把环境保护放在突出地位，同时自身的经济实力和产业水平不能像上海市一样实行环境与经济发展综合决策，也不会像山西省一样保护环境与发展经济有如此激烈冲突。这部分省市是湖北、河南、重庆等大部分中西部的省市。这部分省市会出台一些积极保护环境的政策，注重环境侵权的救济，但总体上其地方环境政策还不符合环境友好型的要求，特别是在经济发展和环境保护有冲突时，当地政府的政策导向对环境侵权救济不利。就调研资料显示，这些地区通过诉讼途径救济环境侵权不少，但在此过程中受到政府干预严重。某些企业的经济效益较高，为地方经济的发展做出了一定的贡献，当它们对环境造成污染和损害时，法院在审理这些案件的时候，必然受到政府的干涉，政府不会让法院的判决影响企业的发展，进而影响到地区经济的发展。尤其是在一些经济发展相对落后的内陆省份地区，司法机关的工作与其他所有性质工作一起都必须坚定服务于地方经济发展这一“政治任务”。当有些环境侵权纠纷如果无法进行调解或调解的不成功，需要法院依法做出判决的时候，如果法院独立司法、严格适法后产生的案件审理结果影响到企业的发展，影响地区经济的发展，很多地方直接采用的是“不换思路就换人”的做法。五、结语：中国需要什么样的环境侵权救济法？“无救济即无权利”，当学界积极讨论作为新型人权的环境权法定化和入宪时，完善合理的救济机制是环境权从应有权利、法定权利到实有权利的关键环节。现实中的环境侵权救济一开始就是从各现行法中寻找依据，被纳入传统的人身权和财产权的救济路径，但从各部门法借用“规则”的状况阻碍了环境权益保护的进程，远远无法满足环境权益保护的实际需要，环境问题和环境侵权愈演愈烈就是明证。因此，统一的环境侵权救济立法十分必要。而且从环境侵权私益性与公益性兼具的特征来说，建立针对性的制度也是合理的。构建完整而独立的环境侵权救济法律体系，需要充分论证和研究环境侵权的原因行为类型、环境侵权责任体系构建和救济程序机制设计以及理顺环境侵权与传统侵权救济机制的“沟通与协调”等内容，但从本节所重点论述的环境政策对环境侵权救济的影响而言，可以得出以下一些结论。1．从环境侵权的本质特性理顺环境侵权救济法与环境法律体系的关系。如上所述，不同于传统侵权行为，环境侵权是间接型侵权，以对环境侵害为媒介造成权利危害后果。因此，从源头上救济环境侵权，更需要通过多种路径和手段有效规制过量向环境索取物质和能量或者不适当地将物质和能量排向自然环境，从而导致环境污染或生态破坏的行为。环境侵权法对于环境侵权的救济是事后救济，即使能有效地给予环境污染和生态破坏行为负面评价、苛加责任，但环境的侵害具有不可逆转性，因此，必须细致深入研究环境侵权法与整个环境体系和国家环境政策的协调与衔接。2．相较传统法律部门，环境法律与国家政策有更紧密联系，环境侵权救济法机制设计和实施过程也必须提供纳入公共政策考量的渠道。如上所述，公共政策的演进对环境侵权法律责任内在机理影响深刻，就国外环境法制发达国家经验来看，环境法律也是修改最为频繁、与社会公共政策联系最为紧密的法律部门。需要辨证地对待环境法律体系的更新，国家的宏观发展方略和政策诉求纳入环境法律体系，导致环境法律体系内容调整、机制创新是环境法律体系的内生性特点。3．需要细致分析和区别对待国家和地方环境政策对环境法律实施和环境侵权救济的影响。国家环境政策是宏观而原则性的规定，需要作为代理执行机构的地方政府进行政策再界定过程，在政策再界定过程中由于中央和地方政府在对政策的认知/目标机制上存在差异，必然附着地方政府的利益诉求和发展定位，形成多种形式的政策再界定结果。环境侵权法在救济环境侵权中的效果必然受到其影响，包括积极和消极的影响。相应的应对之策需要在环境侵权法中把原则性的规定细致化，确定完整而细致的环境侵权责任体系和救济程序，尽量减少政策再界定过程中地方政府的可操作空间。第二章水污染防治中的政策变迁与制度选择近些年来，虽然频繁出台政策、修订法律、完善制度、投入资金，但我国水污染现状仍然较为严峻。根据国家环境保护部2012年6月5日发布的《2011年中国环境状况公报》，2011年全国地表水总体为轻度污染，湖泊（水库）富营养化问题仍突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和内陆诸河十大水系监测的469个国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为61.0%、25.3%和13.7%。在监测的26个湖泊（水库）中，富营养化状态的湖泊（水库）占53.8%，其中，轻度富营养状态和中度富营养状态的湖泊（水库）比例分别为46.1%和7.7%。在监测的200个城市4727个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为45.0%，较差—极差水质的监测点比例为55.0%。近年来频繁爆发的水污染事件一旦发生动辄造成难以逆转的水质恶化，引起恶劣的国际反响和国人的充分关注。国家在投入巨额治理资金的同时，也非常重视水污染的法律治理，2008年新修订的《水污染防治法》以及一些配套法律制度体系直面日益严峻的水污染。必须承认，我国以《水污染防治法》为代表的环境法律制度体系对于水污染的防治客观上起到了重要作用，也一定程度上实现了规制的预期效果，但成效并不显著。我们需要在制度完善及其实施中反思水污染防治的立法观念、机制体系和制度路径。本章将以笔者数次参与调研的滇池治污个案为例，切入我国水污染防治制度的分析。滇池环境保护立法始于20世纪80年代，迄今经历了几个重要法律文件。2002年实施的修订后的《滇池保护条例》在立法理念与制度设计上比较以往都有了巨大的进步，但修订后的条例实施数年来，滇池的污染并没有得到有力的控制。滇池保护立法所走过的道路，是中国水污染防治立法的一个缩影。滇池治污个案的前车之鉴启示我们在水污染治理过程中，无论是政策演进还是制度完善，不能仅仅关注具体政策措施与具体法律制度上的改进，还要进一步反思自然环境自身的许多特性，在此基础上进行环境法律观念的更新与法律机制的创新。水污染治理的政策选择必须在宏观治理思路上转换思维，从单一决策走向综合决策，进而建立综合决策的水污染防治法律机制，并要通过一些具体的制度路径实现这种机制。宏观水污染治理政策和系统的水污染治理法律制度必须落实和贯彻于具体的水污染控制法律手段。我国的《水污染防治法》虽然历经修订，但其对于水污染的控制手段却一直延续的是以技术为基础的排污标准控制手段，从而以此为思路构建法律制度。这种手段存在着内在机理与外在制度环境不能契合的重大弊端，我们需要在立法中对此予以反思和重构，重视以水质目标为标准的控制手段，并相应进行具体制度的构建。第一节水污染治理的环境法律观念更新与机制创新——以滇池治污为例近年来，水污染事件频繁发生，其频率之高、影响之剧、后果之严重已引起世人瞩目。1994年爆发“淮河水污染事件”，2004年淮河被宣布为“基本失去自净能力”；2005年底发生造成了国际恶劣影响的松花江污染事件；2006年，被誉为“华北明珠”和“华北之肾”的白洋淀发生了死鱼事件，白洋淀成为一个失去自净和循环能力的死湖……。环境法律对于水污染问题并非预见不足或重视不够，恰恰相反，决策层对此问题高度重视，《水污染防治法》等法律或从宏观制度或从具体措施上都对水污染的防治作出了详细规定，但这些法律法规的法律实效却令人失望。以滇池污染为例，党中央、国务院和云南省委、省政府高度重视，将滇池列入国家重点治理的“三河三湖”之一和云南省九大高原湖泊治理之首，出台了相关政策、建立了专门机构（滇池综合执法局）、投入了大量资金（滇池治理累计投入资金已逾40亿元），并且颁布了直接针对性的地方性法律《滇池保护条例》，但滇池治理效果不但不明显，而且水质状况每况愈下。这不得不引起我们反思，我们水污染治理的环境法律出了什么问题？修改后的新的《滇池保护条例》是否能取得预期效果？我们希望通过新旧《滇池保护条例》之间的比较分析来考察水污染防治法律对于现实水污染问题解决的实际效果，探讨水污染治理的法律性质和方向该如何进行重新定位。一、滇池污染之害（一）滇池与滇池污染滇池又名“昆明湖”，处于长江、红河和珠江三大水系的分水岭地带，是一个错断陷落的构造湖，属长江流域金沙江水系，滇池水经螳螂川、普渡河流入金沙江。滇池流域面积2866平方公里，流域内有大小河流20余条。滇池湖泊生态系统极为脆弱。由于滇池处于昆明市的下游地区，滇池水质从20世纪70年代后期开始受到污染，进入90年代后，污染速度明显加快。60年代滇池尚为Ⅱ类水体，70年代为Ⅲ类水体，1991年外海已达Ⅳ类，1995年更恶化为Ⅴ类水体，草海则异常富营养化，蓝藻、水葫芦滋生蔓延。（二）滇池污染之害1．危害人体健康。滇池是昆明市唯一纳污水体，生活污水和医疗污水等大量污染物排入滇池。滇池流域内的几十条入湖河渠，将流域内农村乡镇大量的生活污水、生活垃圾、菜田农田化肥农药等污染物带进了滇池。多种病原菌、病毒和寄生虫都是以水为媒介传播的，生活污水和不少医疗污水不经处理排放，通过水中病原微生物的繁殖和传播，使一些已经得到控制的传染病又有抬头趋势。2．危害饮用水源水质。滇池是昆明最大的饮用水源，供水量占全市供水量的54%，由于昆明市及滇池周围地区大量工业污水和生活污水的排入，致使滇池重金属污染和富营养化十分严重，作为饮用水源已有多项指标不合格。沿湖不少农村的井水也不能饮用，造成30多万农民饮水困难。由于饮用污染的水，中毒事件时有发生。3．影响农业生产和经济发展。水污染影响农业生产，表现在对土壤生态环境的破坏，改变土壤理化性质，影响土壤微生物活动，妨碍农作物正常生产，造成减产。由于滇池污染严重，滇池特产银鱼大幅度减产，鱼群种类减少，名贵鱼种基本绝迹。滇池污染对经济发展影响表现在，治理滇池污染需要耗费巨额的经费，同时，水质受到破坏，直接对工农业生产造成负面影响。4．影响滇池水的景观及娱乐功能。滇池是国家级风景名胜区之一，烟波浩淼、风姿秀逸，被称为“高原明珠”。20世纪50年代，滇池水清澈见底，水生植物丰富，是许多鱼和鸟类的良好栖息地，水质达到地表水Ⅱ级标准。但现在滇池池水已经严重富营养化，全湖水质达劣V类，蓝藻、水葫芦滋生蔓延。二、滇池治理的法律变迁国家和地方政府已经非常重视发挥法律在治理滇池污染中的规制作用。回顾历史，滇池环境保护立法始于20世纪80年代经历了以几个重要的法律文件为标志的时期。（一）《滇池水系环境保护条例（试行）》早在1980年4月1日，昆明市革命委员会发布了《滇池水系环境保护条例（试行）》（昆革〔1980〕46号），该条例分为六部分21条，将整个滇池水系纳入了保护范围，明确规定了加强管理、排污收费、奖励惩罚等制度。虽然现有的资料无法确定这个条例与后来的滇池立法的直接关系，但这个条例与《中华人民共和国环境保护法（试行）》在内容以及条文表述上的一致是明显的。无论该条例对于后来的立法影响如何，其内容与所提出的实现“滇池水系环境保护”也还存在一定的距离，但在当时已经认识到了滇池是“水系”问题不是“湖泊”本身的问题、是“环境保护问题”而不仅仅是“污染”问题，应该说还是相当准确与先进的。遗憾的是，后来的滇池立法并没有完全遵循这样的理念。（二）《滇池保护条例》《滇池保护条例》于1988年2月10日由昆明市第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，1988年3月25日被云南省六届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准，1988年7月1日起实施。这个条例被认为是依法保护滇池的一个重要法律文件。该条例共八章43条，以“保护和合理开发利用滇池域资源，防治污染，改善生态环境，促进经济社会发展”为立法目的，将保护范围确定为“以滇池水体为主的整个滇池地汇水区域。按照地理条件和不同的功能要求，划分为三个区：滇池水体；滇池周围的盆地区；盆地区以外、分水岭以内的水源涵养区”。并按照三个区域的划分建立了管理体制和保护制度。《滇池保护条例》颁布实施后，昆明市政府于1996年颁行了《〈滇池保护条例〉奖惩办法》，有关部门编制了滇池污染治理与环境保护规划，设立了滇池保护机构。可以说，依法保护滇池的法律制度已经基本形成。客观评价《滇池保护条例》，它的制定与实施，对于依法保护滇池观念在全社会的初步形成，保护和合理开发利用滇池流域资源、防治污染、改善生态环境、促进昆明市经济社会发展方面发挥了一定的积极作用。但是，现实的问题却使得我们难以对《滇池保护条例》的实施给予更多的赞誉。条例实施以来，滇池污染问题不仅没有得到很好的解决，甚至还有进一步恶化的趋势，1991年外海水质已达Ⅳ类，1995年恶化为Ⅴ类水体。滇池的水质恶化，固然有昆明市社会和经济的快速发展，工业化、城市化进程的加快，城市规模的扩大和滇池流域人口不断增加造成的滇池环境压力不断增大，滇池治理的长期性、复杂性、艰巨性等原因。但人们认为，还有一个不可忽视的原因是《滇池保护条例》存在的缺陷导致其在滇池保护中的客观不能。于是，《滇池保护条例》的修订提上了日程。（三）《滇池保护条例》的修订立法者认为，《滇池保护条例》的主要问题在于滇池的水资源总量及控制运行水位和湖滨带划分不科学、水环境质量标准不明确、流域农业面源污染控制不力、管理机构不合理以及执法力度不够等四个方面，于是，成立了相关的课题组对四个重点问题进行了专门研究，提出修改意见。经过多次修改，反复论证，2001年11月24日，昆明市第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过了《滇池保护条例》（修订草案），2002年1月21日云南省第九届人大常委会第二十六次会议批准，2月8日由昆明市人大常委会正式公布实施。修订后的《条例》共有8章52条，与原《条例》相比，共删除了两条，增加了11条，补充完善了若干条。分别对总则、管理机构和职责、滇池水体保护、滇池盆地区保护、水源涵养区保护、综合治理和合理开发利用、奖励和处罚等作了规定。修订后的《条例》充分体现了加大力度从严保护和治理滇池的总指导思想，提出了全面规划，统一管理，严格执法，综合整治，合理利用，协调发展，实现环境效益、社会效益和经济效益的统一的保护原则。进一步明确了滇池管理机构的性质、职责和执法主体资格；具体划定了滇池水体保护区范围；明确设立滇池保护管理的专业行政执法队伍；规定了由滇池管理的执法主体部门在划定的范围内集中行使水政、渔政、航运、水环境保护、土地、规划等方面的部分行政处罚权，并细化明确了罚则；增加了控制城市规模和人口过快增长、农业面源污染控制、实行污染物总量控制制度、湖滨带生态修复系统、加大科研和治理资金投入等方面相关内容，对合理开发利用滇池资源的内容进行调整，突出保护和管理并重，为保护和治理滇池提供了有力的法律保障。据介绍，修改后的《滇池保护条例》有四个特点：一是体现了治理与保护并重。在把污染治理作为重点的同时，突出了滇池流域内的生态环境保护，明确禁止围湖造田和在湖滨带内取土采石等。二是保护的范围扩大。由300平方公里的滇池水体治理保护，扩大到滇池流域内2900平方公里的治理保护。三是明确了执法主体。针对滇池管理长期存在主体不明、相关部门职权交叉等问题，将滇池管委会改为滇池管理局。四是加大了处罚力度。修订后的《滇池保护条例》被人们寄予厚望，同年，在中央政府的支持下，云南省编制审定了《滇池流域水污染防治“十五”计划》，提出了“到2005年底前，草海黑臭得到消除，外海水质恶化趋势基本得到控制。在平水年景条件下，草海和外海高锰酸盐指数、总氮、总磷浓度低于2000年的水平。主要污染物入湖总量在2000年的基础上削减20%以上”的治理目标，国务院批复同意了这一计划。三、《滇池保护条例》实施的理想与现实（一）修订后的《滇池保护条例》的进步比较新旧《滇池保护条例》，确如立法者所言，在立法理念与制度设计上都有了巨大的进步，一些新的符合水资源保护特征要求的新观念得以接受、一些新的制度也随之建立。1．流域管理体制的建立原条例建立的是区域管理的滇池环境保护管理体制，新《滇池保护条例》反思了区域管理体制的弊端并寻求矫正：在立法目的上，该条例在第3条规定：“本条例以保护滇池流域内的地表水和地下水资源为中心。……”在保护范围上，明确了流域保护。新条例在第4条规定：“滇池保护范围是以滇池水体为主的整个滇池流域。……”此条明确了滇池流域一体保护的理念。在具体实现上，明确和加强了流域内滇池专管机构的一体性。新条例第9条规定了滇池流域内“五华、盘龙、西山、官渡区，呈贡、晋宁、嵩明县人民政府的滇池专管机构，滇池沿岸和水源涵养区内的有关乡（镇）人民政府，在市滇池管理局统一协调、指导和监督下，按照确定的滇池综合治理目标责任，负责本行政辖区内滇池的保护、管理和行政执法工作。”2．部门权力的整合与集中型流域管理机构的设立据信，滇池污染不能得到有效控制的主要问题之一，是管理机构的分散所造成的权力分割与竞争。因此，整合水资源管理多个部门之间的权力，实行统一管理成为了条例修订的重点。概言之：在立法指导思想上和法律条文结构安排上，新条例十分重视和突出了滇池流域统一管理的重要性，在第一章“总则”之后即在第二章规定了“管理机构和职责”，而旧条例则是在第七章对管理机构予以规定。在具体机构设立上，明确了滇池流域专管机构。旧条例仅在第34条笼统而简略规定，而新条例第8条则明确规定：“昆明市滇池保护委员会是滇池流域综合治理的组织领导机构，负责滇池保护、治理重大问题的研究和决策。昆明市滇池保护委员会办公室（昆明市滇池管理局，下同），在昆明市滇池保护委员会的领导下，统一协调和组织实施有关滇池保护和治理的具体工作……”不但明确规定了该机构的名称，也规定了该机构的定位、权限和所属单位。在机构职能上，注重了流域管理机构权力的集中，建立了滇池流域的集中型管理机制。新《滇池保护条例》在第9条中首先规定，“昆明市滇池保护委员会办公室（昆明市滇池管理局，下同），在昆明市滇池保护委员会的领导下，统一协调和组织实施有关滇池保护和治理的具体工作”，然后详细规定了滇池管理局的十项主要职责内容，其中第五项明确规定：“在滇池水体保护区内和主要入湖河道集中行使水政、渔政、航政、水环境保护、土地、规划等方面的部份行政处罚权，设立滇池保护管理的专业行政执法队伍，实施滇池管理综合执法”。3．综合治理理念的确立与具体制度的规定新《滇池保护条例》的先进性、科学性还表现在它重视水的流域一体性和水资源多元性价值，规定了综合治理制度。从生态角度看，水资源保护的含义当然包括水资源的合理开发利用和水污染治理两个方面的内容。这二者是紧密联系在一起，互相影响互相制约的。旧条例在第五章第27—33条规定了“合理开发利用滇池资源”，仅有七条规定而且内容简单模糊，而新条例则在第六章第30—42条规定了“综合治理和合理开发利用”，共有13条内容规定而且较为细致。这是新条例改动最大的部分之一。4．对可操作性的高度重视新《滇池保护条例》的明显进步还表现在把很多旧条例中笼统的规定明确化、过粗的规定细致化。如旧条例仅在第9条中规定了滇池水体的保护范围包括了“滨岸带”，而新条例则在第11条中对“湖滨带”给予了具体定义和范围界定；在滇池治理资金的筹集上，新条例在第42条中详细规定了筹集保护、治理滇池的资金的五种渠道和方式；法律后果方面，旧条例中对于行政处罚仅有几条抽象、模糊的规定，不但不利于操作也容易滋生地方保护主义。而新条例则在此章从第44条到第50条明确而详细地规定了处罚行为类型、处罚方式、处罚程度和实施办法。以上比较清楚的表明，修订后的《滇池保护条例》无论是在理念上还是在制度设计上都具有相当的先进性，符合现代水环境保护立法的基本精神，其流域控制、综合管理、权力集中、制度细化紧跟世界发达国家水环境保护立法的步伐。对于这样一部具有科学性、先进性的立法，人们没有理由不寄予厚望，期待着这部法律文件的实施给滇池的环境保护带来巨大变化。（二）新《滇池保护条例》实施后的滇池现状修订后的《滇池保护条例》于2002年实施，但修订后的条例实施几年来，滇池的污染并没有得到有力的控制，过去存在的一些问题也没有因为新制度的实施得到很好的解决，各种利益的冲突依然十分严重。1．水污染治理效果不明显据环保总局（现环境保护部）办公厅2003年6月19日的52号文件《关于“三河三湖”流域“十五”水污染防治工作进展情况的通报》显示，滇池草海氨氮、总氮和总磷平均浓度分别超Ⅲ类水质标准5.8倍、9.5倍和26.6倍，高锰酸盐指数平均值达Ⅲ类水质标准。外海总磷达到Ⅳ类水质标准，总氮达到Ⅴ类水质标准，高锰酸盐指数达到Ⅲ类水质标准。环湖河流监测断面中50％为劣Ⅴ类水质。富营养化状态评价表明，草海为重度富营养，外海为中度富营养，全湖平均为中度富营养。另据水利部发布的《2004年中国水资源公报》表明：滇池水质以Ⅴ类为主，占评价面积的69%，劣于Ⅴ类水质占评价面积的31%，全湖处于富营养状态。滇池水质现状说明，《滇池保护条例》修改后，滇池水污染状况并没有明显改观和好转。2．执法依然艰难《滇池保护条例》建立了统一的执法机构，第一批专职执法队伍已正式上岗，初步形成了“一龙牵头治水，各部门协作配合，全民参与”的滇池污染治理大格局。但是，“前脚刚清理完，马上就有人把垃圾倾倒在河堤上。我们快成‘救水队’了。”这是滇池管理综合行政执法局执法人员的苦衷。有记者看到，2006年就集中整治过7次的盘龙江下游满目疮痍，在短短数十米的河堤上，随处可见成堆的垃圾、蝇虫环绕的场面，空气中还不时散发出各种腐味。沿岸的砂石、废土等建筑垃圾随处堆放，塑料袋、纸屑等随风被吹入河道。盘龙江上的保洁员们反映，在他们负责的7公里河道内，每天都可打捞起四五船垃圾。依据《滇池保护条例》，市、县、乡等早已逐级签订“滇池保护目标责任书”，但责任书的落实却十分困难。“边整治边污染”的现状使执法人员疲惫不堪，不但加重了执法成本，也使村民们饱受苍蝇围攻之苦。此外，在滇池边建房、在滇池里进行网箱养殖等违法现象也还在许多地方存在。3．利益竞争依然严重2005年年初，云南大学和浙江大学共同向昆明市政府提交了一份名为《建设现代新昆明与治理滇池污染》的决策咨询报告，指出“有关部门在滇池环境保护问题上普遍存在有利相争、无利相推诿的现象”。报告说：“滇池污染已20年，污染状况严重，却没有一个责任主体为此承担责任。在有关部门关于昆明水环境的报告中，只有部门间的相互推诿、指责，却没有一件以政府机关相互推诿行为为被告的诉讼案件，也没有因此而受到行政处分或法律制裁的责任人的案例报道，这说明行政管理主体缺乏法治监管。”这份报告，是云南大学和浙江大学的专家们在为时两年的“滇池流域社会运行机制与居民行为方式对滇池污染的影响及其对策研究”中形成的。报告指出，滇池流域各有关行政部门在滇池环境保护中的角色是双重的，既是肩负保护责任的领导者，也是被监督和管理的对象。但调查发现，这些部门都有着保护部门利益的立场。当部门利益与滇池环境保护的整体利益发生冲突时，他们就会从保护自身利益的角度出发，回避法律所规定的义务并推卸责任，造成有利相争、无利相推诿的现象。报告认为，这些行为导致滇池环境保护出现偏差和漏洞，如治理中重视硬件建设，轻视管理和宣传教育及监督；重视罚款、轻视整改等。地方政府和决策者对治理项目的争取和项目的进展较为关注，而对工程结束之后的运转效果和效率不重视，致使工程项目安排不合理。该先做的未做，该后做的却先做了，如入湖污染量未控制住，就开始治理水体等。报告还指出，环保部门依法行政难到位的另一个原因，是因为环保部门无权管理上级政府审批、建设的项目产生的环境问题，环境执法的管理权限也受到行政管理范围内社会经济利益的制约，使执法权被削弱。“政府既是项目的决策者、执行者，又是监督者，同时拥有制定法规、执法权、监督权三项职能，会导致控制能力的弱化和监督权的虚化。”以上事实表明：滇池污染并没有随着《滇池保护条例》的修订而得到迅速治理，各种利益冲突也未因管理体制的变化而得到化解，老问题还没有完全消除，新问题还在出现，或者说老问题又在以新的形式出现。如果说水环境质量由水污染治理固有特性所决定，不可能在短时期内看到效果，是一个客观问题；那么，执法艰难问题、利益竞争问题则不是那么简单，既涉及制度的合法性也关乎合理性，这些问题如果不能得到很好的回答，滇池的水污染的依法治理与水环境质量的改善只不过是一种良好的愿望，实现的可能性令人怀疑。滇池保护立法所走过的道路，是中国水污染防治立法的一个缩影。这其中的经验教训，是值得认真总结并深刻反思的。四、滇池污染治理的法律观念更新与法律机制创新滇池流域水污染防治中法律控制的困境不仅仅是滇池流域自身的问题，它反映与折射出我国水污染防治立法中的思维偏向。从滇池污染法律治理制度变迁的分析中，我们可以看出，具体法律制度在不断完善与进步，但法律治理的效果却并不明显，我们必须从根本上反思我们的法律观念与制度，需要进行观念更新与机制创新。（一）环境法律立法指导思路的更新与法律血统的回归从宏观立法指导思想上看，要解决现有环境法律制度在应对水污染问题中的不足，必须转变已有的立法思路和法律解决问题的路径。已有的环境法律都重在详细规定各级政府和职能部门在解决环境问题中的职责以及一些技术性的操作规范，但对于公共权力及其职责的规定可以通过环境政策的方式实现，而一些操作规范的规定固然有利于克服法律经常出现的操作性不强的弊病，但这些规范也可以通过一些专门技术规范的方式颁布。环境法律要回归到法律血统，必须始终以对人的行为控制为着眼点和中心。以滇池污染治理为例：首先，这是因为人为因素是滇池污染产生与恶化的决定性因素，因此对于人的行为控制才是根本应对之道；其次，法律的血统、控制手段和解决问题的路径决定了法律解决问题的着眼点始终在于对人的行为的关注，它对水污染问题的解决是通过对人的行为控制达到治理目标；最后，深入而言，任何法律都是现实的反映而不能有所背离，水污染防治的法律制度设计也要对照现实、符合自然规律。环境法律关系具有“人—自然—人”特征，即环境法律的特殊性在于通过调整人与人的关系来实现对人与自然关系的调整，水事法律就是通过“人—人和谐”来实现“人—水和谐”。（二）流域管理体制的建立与长江流域水资源保护法的制定在自然环境中，流域是一个完整的生态系统，在流域内，由于水动力的作用，将水、土及其所含的各种物质元素，逐级搬运、沉降、堆积，并发生物理、化学和生物的过程，以此来影响社会经济生活。以流域的“人—自然—人”系统研究为基础来规定合理法律制度、分配权利义务及其法律责任、控制水污染是自然规律的要求。流域水资源保护法应以流域为一个整体，对其生态环境保护和污染防治相应也应注重流域统一性特点。水污染防治法的制定就尤其要注重流域之间的兼顾并重。如果没有流域的视野，只重视本区域污染的防治就可能导致以邻为壑的后果，从根本上导致了对整个流域的污染，而流域中的一部分是从属于流域整体的，没有注重流域统一性的法律安排不但不能对流域生态环境保护和污染防治有所助益，而且最终制约了区域污染治理的目标的实现。滇池从属于长江流域金沙江水系，与长江流域是部分与整体的关系，因此对滇池污染的治理必须与对整个长江流域生态环境的保护和污染防治紧密结合起来。反观《滇池保护条例》，《滇池保护条例》在制定和修订中也重视了流域整体性，但只是前进了半步，这体现在《滇池保护条例》第3条规定：“本条例以保护滇池流域内的地表水和地下水资源为中心。……”第4条规定：“滇池保护范围是以滇池水体为主的整个滇池流域。按地理条件和不同的功能要求，划分为三个区：滇池水体保护区；滇池周围的盆地区；盆地区以外、分水岭以内的水源涵养区。”该条例第9条规定了滇池流域内“……滇池沿岸和水源涵养区内的有关乡（镇）人民政府，在市滇池管理局统一协调、指导和监督下，按照确定的滇池综合治理目标责任，负责本行政辖区内滇池的保护、管理和行政执法工作。”这是以滇池流域为中心的立法。但《滇池保护条例》的视野没有超出滇池流域之外，该条例第2条规定：“为保护和合理开发利用滇池流域资源，防治污染，改善生态环境，促进昆明市经济、社会的可持续发展，根据有关法律、法规的规定，制定本条例。”此规定仅仅着眼于是滇池流域系统，对于滇池流域所从属的最为完整的流域体系——长江流域重视不足。滇池水经过昆明市西南的海口经螳螂川、普渡河先后流经安宁、富民、禄劝等县境，于巧家县因民以西注入金沙江，但《滇池保护条例》却对此没有任何关注。这样的做法看似前进了半步，其实际效果却会使得在流域立法理念比较先进的《滇池保护条例》功亏一篑，因为滇池流域是从属于长江流域的，仅仅治理好了滇池流域而没有治理好长江流域，则内部的治理效果会因外部的负面影响而大打折扣。《滇池保护条例》的规定反映了现实立法中一个普遍的取向，即因为地方利益本位而对水资源保护、水污染治理流域统一性的漠视，流域被行政区划分割为不同管辖范围，由不同的主体分别行使管理权，但流域生态系统并不会因为行政区划而改变其发展规律，最终导致流域水资源污染和破坏积重难返。但这些问题的根源不在于《滇池保护条例》本身和该条例的制定与实施机构，因为行政区划的划分决定了昆明市人大与昆明市滇池保护委员会的权力范围不能超出区域之外，根本原因还在于长江流域尚未制定一部流域水资源保护法律，不能为整个流域水资源保护作出统一规定。因此，根本的解决路径必须是全面建立流域管理机制，从流域特征出发，建立专门的、符合流域水资源保护要求的机构，从流域的高度，摒弃地方观念，构建新的法律制度进行统一管理。（三）部门权力的整合与集中型流域管理机构的建立我国水资源管理主要由水利部门负责，但水资源管理的各项具体内容则分散到各个部门负责，基本上按行政级别和区域划分管理层次和范围，导致了现有水资源管理体制中“多龙管水”的现状，形成了流域上的“条块分割”、职能上的“部门分割”、制度上的“政出多门”局面。这是计划体制下，以专业部委管理国家模式的延续。水质、水量分部门管理，增加了管理成本，增加了管理难度，降低了管理效率。这种管理模式对于水污染治理造成的困境主要表现在，“多龙治水”的格局没有明确各部门之间权力配置的原则、权力行使方式，也没有规定权力的冲突规则，更没有规定权力协调的规则。正因如此，“环保不下河”，意味着环保只管岸上排污，环保局监测污染源的出口水是否达标；“水利不上岸”，意味着水利不能管理岸上的排污口，岸上的污水通过管道流入河流，入水口是否达标无人管理。这样的权力真空就使得很多未经处理的污水排入江河湖泊。更重要的是，部门之间还存在着积极的权力竞争——争夺管理权限和消极的权力竞争——推诿治理责任，使得对流域水污染的治理举步维艰。因此，必须要整合水资源管理多个部门之间的权力，按照水资源自然规律即流动不可分割性实行统一管理。把取水、用水和排水作为一个循环过程纳入环境系统进行管理，水质与水量并重。而且，这种更新必须是从宏观体制上入手。如上述所言，《滇池保护条例》也认识到“多龙治水”的弊端而寻求多个部门权力整合归属于一个综合性流域管理机构，但是作为地方性法律，其效力难以违背国家法律对于现有水管理体制的规定。因此，根本的解决不在于自下而上的修补，而在于从国家水资源管理体制上的更新。只有从宏观体制上作出革新、在法律法规中予以体现才能真正做到标本兼治。这种综合性流域管理机构集中型流域管理机制的合理性之所在，除了因为法律制度的设计必须符合水资源流域特性和生态系统的自然因素之外，还具有法理基础。水资源是一种公共资源，根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会越趋于松弛，对资源的保护就越无力，资源的状况就越坏。反之，权力越明确，越统一，责任就越大；而权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在水资源管理中要实行统一指挥，加强调控，确立单一制权力结构和单一行政领导系统，这样才能把水污染的防治纳入水资源管理整个系统中，水污染的治理才不会劳而无功。就宏观上看，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一的决策、指导、控制与执行中心的方向；环境管理的权力越来越向一个政府部门集中，越来越向中央政府聚集。就具体的水管理体制而言，很多国家从部门分散管理导致的水生态破坏、水污染加剧的沉痛教训中反思，开始走向集中管理之路，通过设立专门机构对水事活动进行统一管理或由国家指定代理机构进行统一归口管理。我们也应该从修改已有法律规定开始，重视水资源管理的流域性特征，设立强有力的流域管理机构，制定不同流域水资源保护法律，进行流域统一管理，改变过去多头分散管理、政出多门、权力恶性竞争的现状，形成以流域为单元进行综合性集中管理的机制，针对流域集中管理可能存在的不足，辅之以分散型管理，形成在强有力的国家水资源统一管理机构基础上，辅之以分散、具有相当程度的自治权的流域机构和需水与供水统一的管理模式。（四）确立环境法律中的权利体系与公众参与制度的建立《水污染防治法》、《滇池保护条例》等众多的应对水污染、保护水资源的法律都存在着同样问题——即在生态危机应对和环境问题解决时寻求以普遍的义务性规定来实现法律目的，这也是导致环境法律在防治水污染中客观不能的重要原因。因此必须在环境法律中明确确立环境权利体系，围绕环境权利体系构建整个法律结构，这里特别要突出的是公众参与制度的建立。其原因主要是：1．这是环境法律解决现实问题的最佳路径。法律的鲜明特征是以人的行为控制实现治理，环境法律解决环境问题的路径是通过具体权利义务和责任的设定来规制秩序，环境法律当然应该规定行政机构的职责权限，规定公民的义务性规范，但义务是依附于权利、以权利为目的和归宿的，环境义务的赋予不是目的，只是实现环境权利的手段。当法律只有义务性规定而没有权利内容时，法律作为一种行为规则对公民激励不足，法律预期目的也难以充分实现。以《滇池保护条例》为例，整个法律结构是以国家相关行政机构职能部门的环境管理职权为中心与滇池自然区域划分相结合的叙事模式，没有遵循以对人的行为控制为主线，没有重视权利义务和责任的体系化规定。贯穿全文的是普遍而广泛的禁止性义务规定，通篇的义务性规定使得该法沦为说教文字，而许多义务性规定禁止的行为模式是形成了惯例的生产、生活方式，法律只是对这些行为予以禁止而没有规定相应的权利，亦即没有提供替代、救济性措施，公民没有遵守法律的内在动力，仅仅对处罚措施作出详尽规定也难以从根本上解决问题。2．环境权不能只是理论上的创见，还要付诸具体法律制度。学界已经对环境权的一些基本点达成了共识，尚需进一步在具体法律制度中做出体系化的规定，把理论上应然的权利内容予以法定化，进而使之成为现实中的权利。水污染防治中，公民不能仅仅承担防治污染的义务，更重要的是享有附着在水资源基础之上的水资源利用权、水环境状况知情权、水污染防治事务参与权和因水污染受到侵害的赔偿请求权等权利，所有的制度措施应围绕对这些权利的保障为核心，这样也能通过法律制度的设计使得每个公民成为水污染防治的主体，而非仅仅是国家。3．其中环境事务参与权是上述权利体系中的一个重要内容。我国仅在《环境保护法》第6条对公众参与机制有抽象规定。全面确立公众参与制度的重要意义在于：首先，水资源作为公共资源是公众共同拥有的，参与权的享有是行使主体性权利；其次，由于流域管理的广泛性和社会性，公众参与必不可少，甚至被认为是流域管理成败的关键；再次，可以克服政府决策主体信息偏差和认识缺陷；最后，也是至关重要的是，能克服“多龙治水”中病态权力竞争。如何防治公共机构为自身利益而忽视公共利益？除了从管理机制内部变分散型为集中型的管理机制外，还要寻求外部制约机制，而规定公民的参与权就是建立真正的制约机制的最佳方式。《滇池保护条例》要实现滇池水污染治理和滇池水资源保护就必须规定公众参与制度、设计具体公众参与法律机制。具体而言，除了要在整个社会克服滇池污染治理中体现出来的“政府依赖”，还要具体建立环境信息知情机制，保障公民对于滇池水环境状况享有知情权、能获得进行判断的充分信息，同时还要建立公民环境意愿表达机制，既改变公民环境意识较差现状，增强公民环境决策参与的责任感使命感，又发挥其在滇池污染治理中积极性主动性和创造性，多方努力改变滇池水污染现状。第二节论水污染防治立法的思维转换——从单一决策至综合决策我国《水污染防治法》于1984年制定，历经两次修订，现行的《水污染防治法》于2008年2月28日修订通过，于2008年6月1日起施行。它是在中国明确提出建设人与自然和谐发展的资源节约型、环境友好型社会的背景下，在中国的水环境问题已经十分严重的情况下进行的。客观地说，新《水污染防治法》的颁行，对于防治中国的水污染起到了积极作用。但是，近年来水污染事件发生的频率之高、影响之剧、后果之严重已令人堪忧，令我们不得不反思《水污染防治法》的实际效果。从中国目前“北方有水皆枯，南方有水皆污”的水环境现状反观我们的水环境立法，一个残酷的现实摆在眼前：《水污染防治法》第一条所确立的立法目的——“防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展”——并未得到实现。造成目前中国水资源形势严峻的原因可能是多方面的，法律的实施与实效是一个值得探究的问题。为什么已有的法律不能得到很好的实施？为什么法律实施的效果与立法预期距离遥远？法律如何才能实现其目的？本节拟通过对滇池污染防治立法之路的分析，探讨解决中国水污染防治立法思维转换的问题。如前所述，滇池流域水污染防治中法律控制的困境不仅仅是滇池流域自身的问题，它反映与折射了我国水污染防治立法中的思维偏向。《水污染防治法》（2008年）在修订过程中，人们的思路大多也集中在如何进一步完善流域控制、加强集中管理、强化执法措施等方面，与当初《滇池保护条例》的修订情形并无二致，从条文梳理和规范分析的角度，以及从学界实务界对于现行的《水污染防治法》的修订重点、亮点的总结，现行的《水污染防治法》（2008年）也的确从进一步完善流域控制、加强集中管理、强化执法措施、完善法律责任等方面进行了完善。但是，《滇池保护条例》的实施现状却对这样的立法思路提出了挑战。水污染是一种由人的行为与自然因素相互作用而形成的环境变化后果，依法治理污染的认识并没有错误，但是，法律上的“污染”却是人的污染行为而非污染后果，污染的背后是人们因对水的利用而形成的社会关系，如果仅仅只是针对污染后果立法，而不能很好的调整背后的利益关系，达到各种利益的协调与平衡，制度的合理性或可实施性将令人怀疑。换言之，如果说水污染的特性的确需要实行流域控制、权力由分散走向集中、加大监管力度，但它们的实现却必须建立在充分考虑污染行为的本质和规律、理清各种相互冲突的利益关系的基础之上。为此，必须转换思维，不仅要实行流域控制、集中权力、加强监管，而且必须寻找制度实施的道路。目前，人们对水的流域属性以及流域控制的基础已经有了深刻的认识。但是，从立法思维而言，认识流域属性是一个基础，深刻理解流域属性所带来的利益关系特征以及调整这种利益关系所必须的法律措施与手段才是更为重要的。我们认为，只有立足于水污染的特征、水的流域属性，并从中发现各种利益关系的规律，才能制定富有实效的《水污染防治法》。一、水污染控制的特性需要综合决策从自然属性方面看，水具有流动性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响。流域内上中下游、干支流，共同形成了一条河流不可分割的组成部分，它们之间有着密切的利害关系。水污染控制必须考虑这种特性。从经济社会方面看，水具有多种经济与社会功能。同时，还存在着洪水泛滥成灾的危害以及开发利用的同时必须始终贯穿防洪和洪水控制的考虑。水污染控制不仅关系到水量水质的本底状况，更关系到其多种用途以及多重利益的协调与平衡。水污染控制的目标、水污染控制的手段与措施都将直接或间接对资源的利用产生不同程度的影响。水的自然属性与社会经济功能表明：水污染产生的原因不仅是复杂的，而且是与这些利益直接相关的，对于因如此复杂的利益关系而产生的污染，其控制手段也不可能简单。大体说来，解决水污染问题的方法可分为两类：一类是把重点放在针对环境后果上，另一类是将重点放在产生这些后果的根源上。这两种方法代表了认识的不同态度，也代表了环境管理的不同方式。《水污染防治法》采用的是针对后果的常规管理方式，这主要是对急剧下降的水环境质量匆忙应付、急于求成而形成的。我们成立了新的水环境保护和资源管理机构，并配备了相当的科研力量。但在随后的20多年间，我们看到，虽然这些机构在保护和改善环境方面取得了很多成功，但无论是区域性管理机构还是流域管理机构，它们被授予的使命，本质上是环境后果导向型的，这种使命决定了这些机构不得不在相对被动的状态下工作，无力去纠正引起环境问题的根本性政策缺陷。因此，必须转变环境后果导向型的管理方式，实现根本性转变——由对环境问题的单一决策转向环境与发展综合决策。二、非综合决策是水污染加剧的重要原因滇池污染立法之路告诉我们，将处理水污染问题的职责放在专门部门是正确的，但也是不够的。这些部门常常很少或根本不能控制由水污染产生的各种原因——农业、工业、城市发展、林业和运输政策及活动所引起的污染和破坏。法律没有把防止水污染的职责具体交给那些引起这种污染和破坏的“专业部门”和机构。显而易见的是，这种机构职能上的分隔造成了从根本上消除水污染的困难。因为负责进行“发展”或“开发”的那些机构，无论在规模、能力和强度上，都远远大于负责“环境”事务的机构，只要环境与发展的职能是分隔的，那么环境得到改善和恢复的速度就注定要远远落后于环境受到污染和破坏的速度，其总的结果就是环境危机不断加重并可能发生总爆发。这种机构上（或曰制度上）的缺陷是水污染不能得到控制的根本性原因。因此，我们的水污染控制实践如果要改变集中在破坏发生后进行修补的现状，必须实行重大的制度变革——将环境与发展综合决策贯彻到《水污染防治法》的立法之中。在建立专门环境污染控制机构的同时，实现对现行机构职能的重大转变，使它们突破原有狭隘的职责范围，承担起对环境的责任。这一点可以从自然性质和社会性质两个方面来认识。首先，从自然方面看，水环境问题本身是相互关联的，如上游建坝造成下游的径流减少、纳污能力下降，加速了水体污染，可能造成水生态系统的毁灭。这种相互联系意味着必须同时考虑、面对并处理几个不同的问题。其次，从社会性质方面看，水污染问题和经济发展方式是相互联系的。高耗水的工业政策就是水体污染以至水体遭受破坏的原因。同时，水环境问题和经济问题又与许多社会和政治因素相联系，人口急剧增长对环境造成巨大压力；等等。由此可见，分隔式决策模式，与环境和经济社会发展之间密切关系是不相容的。面对由高投入、高耗能、高污染支撑的高速发展的中国经济，我们发现，20年前就由《中国21世纪议程》提出的盲目发展经济导致的自然资源利用和保护中的各种问题，今天并没有得到真正解决。因此，中国21世纪环境战略的核心是环境的外部化转向环境的内在化，环境保护是“发展”自身的重要组成部分。不能让发展模式还是老样子，而把污染留给环保部门来解决。这种把环境保护放在传统发展模式的修补位置上，事实证明不是成功之路。要由环境与经济、环境与社会、环境与资源等相分割的战略、政策和管理模式，转向环境与发展紧密结合为一体的可持续发展管理模式。21世纪初期，中国环境保护的主要压力还是来自工、农业发展和城市化引起的环境问题。解决的关键在于产业政策与环境政策的协调、科学的管理与恰当的技术选择。三、建立综合决策的水污染防治法律机制在政治学或社会学意义上，决策就是在社会行为领域中对各种行动方案的选择，是一种判断。决策可大可小，有公共决策和私人决策之分、有单项决策和多元决策之别。环境与发展综合决策在这里指的显然是公共决策——政府或其它权力机关运用公共权力所进行的选择，同时也是综合决策——是综合考虑了经济、环境、社会三个子系统的不同规模和多目标的选择。在综合决策的系统中，经济、环境、社会三个子系统既有和谐的一面，又有冲突的一面。其中经济的子系统对于环境与社会发展都具有巨大甚至是决定性的作用，冲突也主要来自于人类的经济活动对环境和社会的不良影响。如果和谐大于冲突，则社会处于良性的运行状态；如果冲突大于和谐，或者说冲突不能得到及时的消除或缓解，则社会不能稳定地运行和前进（虽然短时期内不一定爆发大的动荡）。因此，环境与发展综合决策是缓解这种冲突的一条途径，是一条和平的和代价较小的途径。法律的制定与实施本身也是一种决策，按照《中国21世纪议程》中“可持续发展的战略与重大行动”的首项行动的要求，“开展对现行政策和法规的全面评价，制定可持续发展法律、政策体系……。”我们发现，过去的水污染防治立法也是建立在分隔决策或者非综合决策机制之上的，正如在管理方面将水污染控制仅仅赋予专门机构一样，在立法上也将其单纯的加诸于环境法。其结果是，水污染控制立法与社会经济发展方面的法律都具有单向性，不仅实现可持续发展所必须考虑的各种综合因素被分隔，而且和谐的方式并没有被采用，法律之间的双向互动或者沟通与协调严重不足，由此而造成了《水污染防治法》的实施效果不佳。水污染控制的综合决策是建立在人类对可持续发展观念的接受、人类对自己与环境的关系重新界定和对政府作用深入理解的基础之上的。在这里，主体多元、利益多层、目标多极、选择多样，不同的利益驱使、不同的价值取向、不同的功能追求、不同的满足程度要在综合决策过程中达到统筹兼顾、平衡协调。面对这样一个复杂的过程，没有一个稳定、可以遵循的判断标准、评价体系、选择程序和价值指引，决策的完成是不可想象的。在这个意义上，不仅要建立一种稳定的决策制度，更要有保证决策过程顺利运行的良性机制。1．综合决策的立法模式选择从经济、环境和社会的关系看，经济活动居于关键的位置，各种经济决策往往会产生巨大的环境和社会影响，因此，人们一般总是认为环境所受经济的影响要大于后者对前者的影响，也更加注重在经济活动中将环境的外部性问题内部化，通过各种内部化途径或者外部干预解决环境与经济的冲突问题。设置一定的决策与监管机构是内部化的重要途径。水污染产生的直接原因是经济与社会的发展，这就决定了环境与发展综合决策在本质上是双向的、客观的。它不仅要求把水污染防治的考虑纳入经济和社会发展决策之中，同时也要求在水污染防治决策之中充分考虑经济和社会发展的现实需要和客观条件。在这个意义上，必须将一定的国家管理权限进行合理分配：为经济与社会发展部门（或机构）配置一定的环境决策权；为环境保护监管部门配置一定的综合决策监管权，要求它们对各决策部门履行环境决策权、实施综合决策的情况进行监管。实行综合决策权与监管权的分立与制约，不仅要求改变我国现行的水污染防治管理体制，更重要的是必须改变水污染防治与水资源开发利用分别立法的分隔式立法决策机制，实现水资源开发利用、保护与水污染防治的综合立法决策机制。2．建立利益协调与平衡机制对于人类而言，保护水环境是一种利益，发展经济也是一种利益，社会进步更是其利益。任何一方面利益的增进都会对利益总和有所影响，有时会增加总体利益，有时却不一定。从综合决策的判断标准方面看，人类的总体利益协调和平衡虽然是其中至关重要的一个部分，但也仅仅只是一个部分。我们不能忘记的是，人类的总体利益不过是一个抽象、具有理论意义上的概念，而现实生活中的各种利益是由不同的人群所享有或者所代表的。现实中水资源开发利用与水污染防治不仅存在冲突，而且冲突大多发生在不同的主体之间。由于主体的行为动机不同，利益需求当然也不可能相同。不同的主体选择是不一样的，不同的主体所要表达的利益诉求也是不同的，正是因为主体的多元化带来了综合决策的必要，我们需要统筹考虑如何将各种不同主体的利益需求综合平衡、统筹协调，将其纳入秩序的轨道，不至于因剧烈的利益冲突而导致社会的混乱。由于水资源开发利用与水污染防治涉及的利益异常复杂，立法对于多元化的主体以及他们之间各种相互冲突的利益关系的处理就必须十分慎重。迄今为止，法律对于利益关系的调整机制大致有两类：一类是以公法手段为主，以命令为主的管制型机制；另一类是以私法手段为主，以利益诱导为主的自主选择型机制。在过去的水污染防治立法中，我们更倚重于管制型机制。残酷的事实证明，这种机制不仅对于相关管理部门实施综合决策不利，而且对于调动社会公众参与水污染防治、承担水污染防治的责任与义务更为不利。因此，必须改变单纯依靠命令与服从的管制型机制的做法，引进利益诱导型机制，通过权利赋予、程序保障、司法介入等方式，协调各种利益冲突，保证可持续发展的实现。四、小结对照综合决策的要求，我国修订后实施的《水污染防治法》固然进步甚多，但依然稍显不足，有许多细致的工作要做，在此，仅从宏观思维方面提出一些看法，以期引起有关方面的高度重视。有了《滇池保护条例》的前车之鉴，我们必须避免重蹈覆辙。第三节《水污染防治法》控制手段的反思与重构2008年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过《水污染防治法》，新的《水污染防治法》已于2008年6月1日施行。《水污染防治法》颁布实施于1984年，曾在1996年经过第一次修订。与1996年的《水污染防治法》相比，新的《水污染防治法》由62条增加到现在的92条，新增了诸多实质性内容，其调整力度可谓空前。新的《水污染防治法》虽然采纳了更为先进的立法理念，创新了立法技术，更新了水污染控制法律制度体系，但实施几年来的社会效果表明，由于其没有触动水污染控制手段，这限制了其预期立法目的的实现。一、《水污染防治法》的立法目标与控制手段从宏观角度而言，《水污染防治法》体现的是国家在水污染控制和防治方面的政策，政策取向决定了《水污染防治法》的基本结构可以分为两大部分及其内容：第一部分是我国对于水污染控制和防治的目标；第二部分是达到这些目标所依赖的手段。（一）《水污染防治法》的目标及其分解《水污染防治法》的目标可以从立法技术上体现为立法目的。《水污染防治法》（1996年）规定的立法目的是：“为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展，特制定本法。”而2008年新的《水污染防治法》规定的立法目的是：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”从1996年和2008年的《水污染防治法》规定的立法目的比较来看，新的《水污染防治法》规定的立法目的更为明确——新的《水污染防治法》突出了国家规定水污染防治法的核心价值，即保障水安全，而饮水安全的保障是实现“保障人体健康”的环境法律目的的具体化。概括而言，从防治污染角度而言，可以把《水污染防治法》的目标分为两个层次：第一个层次是形式上的目标，即防治水污染、保护和改善环境；第二个层次是实质上的目标，即保障人体健康（保障水安全）。可以说形式目标是不确定的，因为在哪种程度上能做到“防治水污染”实质上并没有一定之规，这要取决于政府和社会的标准选择。这种判断标准是不确定的，它会随着社会的变迁和国家在不同发展阶段对于环境资源的重视程度而发生游移。是否重视环境资源保护又与如何平衡经济发展与环境保护有密切关系，是否真正采取环境与经济发展综合决策，将实质上决定我们在具体政策措施上如何落实“保护和改善环境”的立法目的。这一特性为现实中法律实施与立法预期的偏离提供了操作空间。相对而言，实质目标则较为确定，因为“保障人体健康”或者“保障饮用水安全”有明确的判断标准。人体健康标准有比较明确的医学标准，它体现一些具体的人体健康数据指标；饮用水标准也体现为一些明确卫生指标，比如体现为《生活饮用水水质卫生规范》中规定的34项常规检测项目和62项非常规检测项目。这些具体指标为水污染防治法明确规定了最低标准和限度。人体健康标准的设立为法律实施划定了一个安全边际和“最低门槛”，需要我们对于一般水污染控制达到一个可以确认的“安全水平”，若超过了这一“安全水平”则要进入《水污染防治法》的规制视野。从形式与实质两个层次对于立法目标的划分，暗示了我们必须要以环境质量标准来构建水污染防治的法律制度体系，因为它可以为水污染控制确立一个“最低门槛”；若采取污染标准的手段来予以控制，而对于“污染”的定位本身则是难以确定的。（二）水污染控制的路径与《水污染防治法》的手段从国际上通用的污染控制的方向和路径而言，对于水污染的控制可以有两种路径迥异的手段：第一种手段是以技术为基础的污染标准的建立和实施，这些标准是对所有排放物的数量控制，而数量控制水平的决定需要参照当前的技术状况，美国在1972年的《联邦水污染控制法案》就是采用这种手段；第二种手段是以水质目标为标准，即制度的建立和实施着眼于水质标准的实现。第一种手段的好处是，它是环境政策决策权强势的体现，便于对于水污染的控制，但同时给具体环境决策机关提出了更高的要求，在我国制度语境中就是对国家环境保护部提出了更高的更为专业的要求，需要国家环境保护部能在进行广泛而细致的调研基础上，结合每个行业、每个领域的现状以及特点，决定出在多种制约下以及环境政策预期下，不同行业部门的最佳的污染标准在哪里？哪种消除污染的设备是必用也可用的？与此同时，这种手段的推行需要有一些相应的配套政策措施，比如这时环保部门要承担两项主要任务：第一，给各种产业和市政污染源列出污染限制；第二，把这些污染限制准则的条款转化为针对具体污染源的特定要求，同时，把这些要求列于颁发给各污染源的许可证中。第二种手段的好处是，它是一种合理而科学的政策目标，要求先确定目标水质标准，然后在此基础上根据不同情况和差异，制定适合这些标准的各种污染物的最大排放量。这种手段方法可以免除环保机构在前种手段中要求制定污染限制，确定什么是当前最好的工艺和现有的最佳的规范技术的工作量，也能规避行政决策的风险。但与此同时，其问题是环保决策机构（国家环境保护部）适用了概括的水质标准，就需要下放管理权力和职责，最后经常会出现水污染防治和控制中达不到既定水质标准的结果。水污染控制和防治的最理想手段是上述两种手段的有机结合，在不同行业和不同情况下灵活调适。（三）我国新《水污染防治法》的半步创新每次修订法律，总能引起广泛赞誉，新《水污染防治法》概莫能外。有学者在新的《水污染防治》（修订草案）向社会各界公开征求意见时呼吁确立“防治水污染、保障水安全”的立法宗旨，主张将保障水安全作为其价值目标。新的《水污染防治法》第1条确立了“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展”的立法目的，因此，保障水安全作为立法目的被学界广泛称道。还有些学者在水污染防治法修订中重视引入按日连续处罚等新的制度，克服我国环保法律的“违法成本低，守法成本高”的“致命缺陷”。与此同时，学界还普遍从立法技术上总结出了新《水污染防治法》的“十大亮点”。以上对于新《水污染防治法》的立法进步的总结，基本上可以归为立法价值选择的宏观层面和立法技术创新的微观层面，但中观层面的水污染控制政策是否有所涉猎？对于旧的《水污染防治法》存在的问题的总结是否重视到既有控制手段的层面？新的《水污染防治法》是否实现了水污染控制手段的更新？我国《水污染防治法》在确定了目标后，也选取了其实现手段。总体而言，新修订的《水污染防治法》并没有充分重视手段对于目标的重要意义，但我们可以从法律条文对于制度的规定来解读其在手段和路径上的选择。很明显，《水污染防治法》（2008年）在水污染防治手段上主要选择的是污染标准的控制手段，这尤其表现在第9条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”这是相对于1996年旧法新增加的条文。《水污染防治法》（2008年）第二章规定了“水污染防治的标准和规划”，第三章规定“水污染防治的监督管理”，第四章规定“水污染防治措施”，第五章规定“饮用水水源和其他特殊水体保护”，第六章规定“水污染事故应急处理”。第四章“水污染防治措施”是比重最大的一章，专门分为了五节内容，规定了27个条文，分别规定了“一般规定”、“工业水污染防治”、“城镇水污染防治”、“农业和农村水污染防治”、“船舶水污染防治”，其内容主要是对于各种类型水污染排放的禁止和限制性规定。我们从中可以看出《水污染防治法》（2008年）和1984年、1996年版本一样，主要采用的是水污染控制标准的手段，这表现在新法律条文的主体部分是以对各种水污染物质的处理、防治和控制为着眼点，条文预期通过限制、禁止某些水污染物的排放来达到保护水环境的目的。其实，这种手段也是通过法律实现水污染防治和水环境保护的主要手段，但其存在的问题是，这种手段的实现需要以技术为标准确立污染排放控制标准，需要具体化而力戒华而不实、难以操作的具体法律规范。《水污染防治法实施细则》（2000年）对如何进行水污染监督管理、防止地表水和地下水污染规定了更进一步的法律技术手段。同时，新的《水污染防治法》也在某种程度上兼顾了第二种手段，即以水质为标准来设计条文进行水污染排放的禁限，如条文第二章“水污染防治的标准和规划”中第11条概括规定了国家环境保护部要制定国家水环境质量标准，但这仅仅是一个概括的规定。二、《水污染防治法》以确立污染标准为中心的控制手段的缺陷在《水污染防治法》中选用何种手段都是合理的选择，因为选择对于水污染的控制手段不是简单的技术问题，从根本上也涉及国家宏观政策对于水资源的保护和利用的分配，而这个过程带有“悲剧性”特征，资源分配的悲剧性来源于文化的悲剧性，即某些抉择之所以具有悲剧性是因为其由一个社会的基本价值观所判定。但具体选择适用何种手段却有差异，因为考量手段所发挥的效果要受到两个方面因素的制约：第一，在法律规定中是否体现出了这种手段其自身的性质、特征和要求；第二，这种手段的适用是否契合其存在的制度语境。很明显，我国在《水污染防治法》中选择污染标准的控制手段存在着问题，耗费巨额的社会成本但收益甚小。这种问题的出现既是因为我们在选取污染标准控制手段时并没有完全发挥其效用，也是因为这种手段在中国适用也存在不少的弊端。（一）污染排放标准控制手段的内在要求与《水污染防治法》的缺陷一般来说，基于技术的标准必须清楚地说明体现在标准中的技术等级。这些污染限制的制定是以当前的标准操作实践、最好工艺和现有的最佳规范技术为基础的。我国《水污染防治法》（2008年）对于污染标准控制手段的适用非常简单，整个法律条文都没有实质的具体性的水污染排放标准的规定，等同于对不同类污染物的援引目录，如该法律第二章“水污染防治的标准和规划”第13条规定：“国务院环境保护主管部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家水污染物排放标准。……”第四章的“水污染防治措施”是比重最大、分节规定的一章，主要都是对各主要类型的水污染物排放的禁限性的规定，非常简略概括而没有“技术含量”。而如何控制这些不同类型的水污染物质则都是规定一些概括性的援引性质的条款。比如，第30条规定：“禁止向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性和中放射性物质的废水。向水体排放含低放射性物质的废水，应当符合国家有关放射性污染防治的规定和标准。”第45条规定：“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。……”由此而言，《水污染防治法》（2008年）就其本身而言实用性很弱。《水污染防治法》的这些概括的援引性规定需要有很多配套的由各级政府和环境保护主管部门制定的污染物排放标准，但这些标准在我国其法律渊源的效力等级属于行政法规、地方法规和部门规章。尤其是这些排放标准主要由环保主管部门——国家环境保护部（前国家环保总局）制定，属于部门规章和部门规范性文件，经常在适用中由于地方保护主义等限制而难以发挥预期效用。更何况现实中的问题是，这种规章有多少人知悉？笔者为了研究《水污染防治法》，通过多种途径进行查询，包括专业的法律法规检索软件——北大法宝网的中国法律法规数据库，该专业法律数据库尚且没有收录《污水综合排放标准（GB8978—1996）》、《污染源自动监控管理办法》（2005年）、《污水排入城市下水道水质标准（CJ3082—99）》、《城市污水处理厂污水污泥排放标准（CJ/T3070—1999）》、《医院污水排放标准（GB50050—95）》、《造纸工业水污染排放标准（GWPB2—99）》等，在百度等网站搜索也很难找到这些标准的全文。我国把这些污染物排放标准定位成环境法体系的构成部分，预期在社会上得到一体遵循和适用，但为了研究而检索到其内容都不是很容易，更何况社会公众？当然，就立法技术而言，不可能在《水污染防治法》中详尽规定污染排放标准的内容，同时，就其性质而言，污染排放标准本身就属于环境法律体系的重要构成部分，与《水污染防治法》一起组成了水污染防治的法律体系。这无可厚非，对其分析并不是要否定这种立法方式（事实上也不能否定）。这里仅仅提出的是，既然有上述两种可选择的控制手段，在当下的污染控制手段弊病丛生的情境下，为什么不试着换一种选择？（二）污染排放标准控制手段在成本收益分析中呈现的局限性成本有效性指的是从事一项活动，应该以最低的可能成本来实现既定目标。水污染防治中的成本有效性就是指在进行水污染防治中需要以最低的可能成本来实现防治水污染，保护和改善环境，保障人体健康的既定目标。如果调整排放源之间的污染控制要求能够降低总的污染控制成本而不会导致水质恶化，那么社会的总福利水平就会得到改善。环境资源保护和污染控制的法律制度设计从根本上取决于国家和社会对稀缺的资源在社会不同领域的配置，因此，美国等国家在出台新的环境政策，制定、修改环境法律制度时，总会开展大范围的调查，以考察具体法律制度实施的成本有效性。比如在美国的《清洁空气法案》1990年修正案第812条款中，国会责令环保局对全国的联邦空气质量管理条例进行综合的成本—效益分析；为了考察《清洁水法》的管制效果，美国总会计署在1982—1983年组织了一个为期18个月的调查，了解排放源的排放数据；1996年美国《饮用水安全法案》通过后，要求环保局就将要执行的标准进行经济分析，以判明收益是否与成本相称。我国的《水污染防治法》（2008年）并不具有成本有效性，因为我们适用的具体控制水污染的手段——以污染物排放标准为中心的制度并没有加入经济方面的考量，众多的水污染排放标准中并没有充分考虑通过控制各种工业产品和水污染物在改善水质中的边际成本所存在的差别。不同的行业和领域排放的水污染物共同导致了水质的下降，因此都需要进行水污染排放的控制，但因为各种水污染性质和特征的不同，不同的水污染源在处理或者削减水污染物的边际成本上存在差异。同时，不同的污染源在降低其排放量时对水质的影响也不一样。现有的众多的污染物排放标准是以行业部门清晰分离为前提来制定的，而不同行业领域的技术标准的相对确定性使得排污标准的制定者重视了排污标准在技术基础上的相对精确性，却忽视了在经济效果上的不精确性。同时，这种行业分离的以不同的技术为基础的排污标准的制定过程，注重了局部而放弃了全局的综合考虑，导致了经济上的效率低下。（三）污染排放标准：列举而非概括性的污染控制手段以技术为基础的污染标准控制手段还有一个重要缺陷，这是一种列举而非概括性的手段，列举性的控制手段难免有疏漏。环境法律是一种人类行为规范，但其必须以自然科学为基础，虽然现代科学技术已经取得了长足进步，但仍然有很多的未知领域。我们迄今为止只能认识到那些能够被我们认知并且能采取相对成熟的技术手段进行控制的水污染物质，而现代社会工业的飞速发展和环境危机爆发的频度一次次使得既有的众多水污染控制标准在控制新的水污染出现时不堪其用。而水污染控制中适用的是“木桶理论”，任何一种新的水污染物的出现及其排放，将会使得既有的众多水污染的有效控制变得功亏一篑。如果水污染控制的法律选取了污染排放标准的控制手段，就要承受不断面临新出现的水污染物质的困境，同时也要准备法律或者标准的更快变更。尽管以技术为基础的污染物排放标准在科学技术层面是确定的、客观的，但如何建立起法律制度（环境标准）与所应采用的技术及其经济效果的关联却是很难精确的。排污标准的制定者需要综合处理来自工程、科学以及经济等方面眼花缭乱的信息。现实中新型水污染物质的出现，环境科学的进步，环境工程技术的发展，都会对既有的排污标准体系构成冲击，需要进行相应的更新。比如，1977年美国《清洁水法》对1972年法案的两处主要修改之一是把传统污染物质与有毒物质进行了区分。《国家环境保护总局关于向河道倾倒堆放石渣行为适用法律问题的复函》（1998）、《国家环境保护总局关于对燃煤电厂冲灰水排污费征收问题的复函》（1997）、《国家环境保护总局关于发布〈水质硼的测定姜黄素分光光度法〉等四项国家环境保护总局标准的通知》（1999）、《国家环境保护总局关于执行医疗机构污染物排放标准问题的通知》（2003）等部门规范性文件的出台，就显然是应对不断涌现的新的水污染物问题的一些在实质上属于补救性的措施。三、水质标准体系的构建——《水污染防治法》污染控制手段的更新《水污染防治法》主要采用的以行业技术为基础的污染排放标准控制手段存在着上述诸多问题，需要对水污染控制手段进行更新，需要更多地采用水质标准控制手段。即使在当前的《水污染防治法》确立的政策和制度框架下，水污染控制手段难以进行本质上的变更，但也可以采取一些途径进行手段上的调整。具体而言，就是需要在现行的框架下更多地引入水质标准手段，重视水质标准体系的构建。（一）水质标准在《水污染防治法》中的体现及其弊端《水污染防治法》（2008年）主要以污染排放标准控制手段为主，同时也涉及到水质标准。比如第二章“水污染防治的规划和条例”第11条概括性地规定了“国务院环境保护主管部门制定国家水环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府可以对国家水环境质量标准中未作规定的项目，制定地方标准，并报国务院环境保护主管部门备案。”第四章“水污染防治措施”第31条规定：“向水体排放含热废水，应当采取措施，保证水体的水温符合水环境质量标准。”第51条第1款规定：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。”第五章“饮用水水源和其他特殊水体保护”第64条规定：“县级以上人民政府可以对风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体划定保护区，并采取措施，保证保护区的水质符合规定用途的水环境质量标准。”但这些对于水质标准的规定也存在不少弊端：首先，这些条文都是概括性的规定，操作性不强；其次，这些规定是与排污标准一起规定的，立法意图还是为了排污标准服务的；再次，即使如有些学者总结，基于现行《水污染防治法》的立法特征而仅在正式法律条文中将水质标准作原则规定，那么，这些概括的水质标准的规定也需要完善的体系化水质标准来贯彻，而现实中则没有体系化、层级化的水质标准。（二）《水污染防治法》的完善水质标准体系的立体化构建《水污染防治法》要真正实现其防治水污染、保护与改善水环境、保障人体健康的目的，必须在手段上进行重构。具体而言，在进一步完善以技术为基础的排污标准手段的各项具体制度的同时，需要发挥水质标准手段的作用。1．立法上的兼容水质标准手段本身有其独特的作用，可以弥补排污标准手段在防治水污染中因其内在缺陷导致的弊端。水质标准在《水污染防治法》中的出现不能仅仅作为适用排污标准手段的工具性条文设计，还具有其自身存在的合目的性。这种立法的制度价值就在于，在我国《水污染防治法》类似于环境标准援引目录的制度框架下，立法上承认水质标准手段，就需要相应地在具体制度建构、在水质标准体系完善上予以重视。2．水质标准体系的立体化构建我国现有一些水质标准，如《饮用净水水质标准（CJ94—99）》、《地表水环境质量标准（GHZB1—99）》、《海水水质标准（GB3097—97）》、《再生水回用于景观水体水质标准（CJ/T95—99）》、《农田灌溉水质标准（GB5084—92）》、《污水排入城市下水道水质标准（CJ3082—99）》等。这些标准零散而不成体系，同时，与水污染物排放标准一样，缺乏合理的途径为人所熟知。这些水质标准问题的关键之处还在于我们对于水质标准的设计是服务于排污标准的，没有重视到水质标准自身的价值，这时的水质标准成为了检验排污标准是否执行的尺度。因此，重视水质标准手段的水污染控制作用，需要从两个方面完善水质标准：（1）在全国范围内推行一体的水质标准，可以借鉴《地表水环境质量标准（GB3838—2002）》中依据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次对水质量的五类划分。这时水质标准要成为限制的标准而非仅仅是事后评价的标准。（2）重视标准的层级性，除了要适用《地表水环境质量标准（GB3838—2002）》中规定的“丰、平、枯水期特征明显的水域，应分水期进行水质评价”之外，还需要对全国的水域进行分类。现实中不同功能的水域以及处在不同水质现状的水域需要适用不同的水质标准，这不是法律对现实的妥协，而是避免水质标准手段成为现实水污染控制中经常发生的以客观现状作为“高标准，低执行”的借口。（3）水质标准的制定只以水域功能的区分和现实中不同水域水质现状为唯一依据，取消上述一切以行业、领域区分的其他类型的水质。上述这些标准制定的思路是排污标准手段适用的思路，完全可以由排污标准体系替代，水质标准的统一性可以加强水质标准控制功能。（3）执行水质标准上的灵活性。这是结合水污染控制手段的需要，也是有效控制水污染防治成本的必需。推行了众多的水污染物排放标准之后，再公布统一的体系化水质标准，然后给各级政府和各地的环保执法机构以更多的自由度，最后国家环保部的专门水质监测和评价机构只需要以水质标准进行考量。因为水质具有地域性差异，同时水污染排放控制因为不同行业、不同地域在控制上有不同的边际成本，在执行水质标准上的这种灵活性可以提供一个制度执行的自由度和空间，使得在对水质改善的收益和成本进行个案比较的基础上，给不同领域和地域的执法者找到最适合的手段来进行水污染的控制，只要在整个水质上能达到设定的标准。四、结语我国《水污染防治法》虽然制定的时间较短，但短短的二十多年来已经历经了两次修订。不可否认，《水污染防治法》的每次修订是其对社会水污染现状的调适，在预期通过法律实现水污染防治的路径上发挥了重要作用。但现实显示，不尽如人意。全国人大环境与资源保护委员会2007年在对《水污染防治法》修订草案的审议意见中警告说，中国“水污染恶化趋势未得到有效控制”，环保总局（现环境保护部）负责人在此次会议上所做的修订说明中强调，中国的水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着“旧账未清完，又欠新账”的局面。我们的历次法律修订，重视了具体制度的完善和机制的构建，却忽视了从水污染控制手段上的根本反思。《水污染防治法》的失效与我们一直延循的以排污标准制定为中心控制手段不无关联，这时需要对这种手段予以全面反思和检讨，重视水质标准体系的构建来达到《水污染防治法》的路径更新。第三章环境民主政策创新与环境公众参与制度更新环境公众参与是环境法的一项基本原则，也被国际法律文件所确认，环境公众参与制度被环境法学界定为一项环境民主的具体实现制度。我国的环境法律体系初步规定了环境公众参与制度，但既有立法上存在法律依据不足、专门性不强、规范零散未成体系以及程序规定不足、可操作性不强等诸多弊端，也有研究上的弊端检讨与完善建议就事论事，未从保障民主实现的价值目标出发，具体建议难以见容于当前制度体系，理想化大于现实操作性等问题。我们应以保障环境民主实现作为环境公众参与制度的核心价值，协商民主理论和制度主张能契合这一目标诉求，促进环境公众参与制度的更新：公共协商过程对公众参与环境事务有教育功能，公共协商过程促进环境公益共同体的形成，公共协商程序促进环境公共政策的公正性和实践理性。协商民主理论与环境公众参与具有内在关联，完整的协商民主程序应包括参与社会学习和政策制定这两个阶段构成的“二元协商”框架模型，该模型对于完善环境公众参与制度具有借鉴意义。社会学习阶段的审慎民意调查、网络公共论坛和民主恳谈会等形式为公众真正参与环境公共事务进行知识准备和程序训练，公众还可以通过公民陪审团和社区环境活动等形式正式参与环境公共政策的制定。环境信息公开制度与环境公众参与制度有紧密的内在关联，二者互为前提和结果，公开真实、充分的环境信息是公众全方位深入环境公共事务的必要条件。政府环境信息公开制度是实现公民环境知情权、促进环境保护公共参与的需要，现有专门的《环境信息公开办法（试行）》规定了这一制度内容。政府环境信息公开方式可以分为政府主动公开和依公众申请被动公开两种方式。从环境社会学角度所揭示的环境问题的社会建构理论考察，虽然完善的政府环境信息公开应该并重两种方式的有效结合，但在当下中国社会情势下，政府主动公开环境信息方式还能起到肩负提高社会环境意识、重构公民参与环境公共事务能力的重任。我们应该在立法和法律实践中注重政府主动公开环境信息方式的完善。第一节协商民主视阈下我国环境公众参与制度的疏失与更新随着环境问题的日益严峻及其危害性日渐增强，公众参与环境管理已经成为了社会关注的焦点。梳理当前研究，环境公众参或被界定为一种行政立法和公共决策的行为制度，或被定性为一项环境法律原则和制度，或被构建为一项公民基本环境权利，或被认定为一种环境治理的具体路径。从不同角度和进路出发，当前的环境公众参与的目的、价值、法律依据及制度弊端得到了不少检讨，但很多研究难免陷入就事论事的境地。本节将在梳理当前环境公众参与制度现状及弊端的基础上，探究当前学界既有研究对于完善环境公众参与制度建议存在的思路偏差与内生困境，进而在环境公众参与作为环境民主实现具体制度的定性之下，探究协商民主理论与制度对于更新我国环境公众参与制度的重要意义。一、我国环境公众参与制度的法律属性及其疏失（一）公众参与在环境法上的性质定位环境资源既是人类的劳动对象也是人类的生境家园，同时对人类发挥着经济功能和生态功能。人类赖以生存的“人类环境”不是某个地区、场合的环境，而是人类所处的和属于人类整体的环境，其最大的特点是自然属性上的整体不可分性和给人类带来利益的不可分性。因此，不可能由部分的社会主体享有环境利益，而由其他部分社会主试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]点击下载...

2022-04-05 环境政策环境法律环境标准 环境法与环境政策

...

2022-04-01 概念技能 人际技能 技术技能 概念技能人际技能技术技能排序

作者：190583:刘超$${0}出版社：世界图书出版公司格式:AZW3,DOCX,EPUB,MOBI,PDF,TXT环境政策与环境法律的协同机制研究试读：序言环境问题是因自然变化或人类活动而引起的环境破坏和环境质量变化。广义的环境问题早于人类，当前社会建构的环境问题则与人类的出现如影随形。人类社会在改造自然环境和利用自然资源过程中逐步发展，在与环境的相互作用中共同前进。自然环境资源是人类生产、生活的物质基础，因此，人类的发展必然伴随着环境资源的影响。只不过，在漫长的历史发展进程中，由于人类数量较少、生产力水平低下、科技不发达，人类对环境资源的影响有限，可以被环境的自净作用所抵消和化解。因此，近代工业革命之前的人类活动造成的环境影响并不足以成为“环境问题”。在此背景下，人类发展目标和社会政策选择在于如何鼓励科技创新、推动生产力发展，以更好地利用自然资源为人类服务。在此理念指导和目标诉求下的社会政策选择，必然不会将人类开发、利用和改造自然的活动所造成的环境质量的影响作为“环境问题”予以规制。环境资源同时对于人类具有作为生境家园的生态功能和作为劳动对象的经济功能，但这一阶段，人类的环境理念、活动范围和政策选择，只重视其经济功能而忽视其生态功能，即使有关于环境资源的政策出台和法律制定，也基本上局限于如何更好地促进自然资源规范有序的开发利用。随着人类发展进程中的几次产业革命，人类从蒸汽时代到电气时代再到科技时代，人类科技水平和生产力水平迅猛飞跃进步，使得人类开发利用自然资源的需求空前巨大、能力空前提高、范围空前扩大，导致了严重的环境污染、资源耗竭和生态恶化，已经威胁到人类的生存。20世纪以来，世界各国陆续爆发了多次影响广泛和深远的环境事件，环境事件发生越来越频繁，致害机理的科技内因性越来越复杂，致害的程度和范围越来越广泛，对于环境资源造成了难以逆转的负面影响，也极大地威胁到人类生命健康。人类开始真正将生产、生活中造成的环境影响作为“环境问题”予以重视和寻求应对，开始反思人类的环境观，检讨社会与经济发展对环境造成的巨大负面影响，重新确立重视自然并追求人与自然和谐相处、协调发展的新观念。此后，人类环境政策的制定有了新的转向，除了继续规范自然资源的有序开发利用，逐渐更加重视规制发展经济过程中造成的环境负外部性，重视污染防治和生态保护。20世纪下半叶开始，以美国和日本为代表的发达国家开始重视并频繁出台保护环境资源的国家社会政策，也开始重视环境法律理论的深入研究和环境法律制度的体系化建构。因此，随着时代背景、社会情势和国家发展战略选择的变迁，环境政策和环境法律世易时移，统摄于时代主题下，互相影响、相互协同、共同促进。在当前环境问题作为全球同构的社会问题之宏观背景下，各国虽然国情有别、路径稍异，但均兼顾政策与法律这两条进路以实现环境风险防控和环境资源保护。以美国《国家环境政策法》为代表的一种环境保护基本法类型，更是重视在基本的环境保护法律制度中宣示国家的环境政策和环境目标，实现环境法律和环境政策的高度协调和交融。我国是世界上历史最为悠久的文明大国。农业文明时代，我国在历史文化、经济水平和制度文明上走在世界前列。近现代以来，当西方国家积极推进以科技进步为内核和推动力的产业革命，从而促进了生产力发展和制度变迁之时，中国封建王朝固步自封、抱残守缺，阻滞了经济发展，妨碍了社会进步，导致了制度僵化。从清末鸦片战争至新中国成立的百年间，我国在内忧外患交相危害之下积贫积弱、民生凋敝，国家的重心在于救亡图存、争取民族独立。新中国成立后，在国家建设、社会发展和制度建构上取得了巨大成就，也有弯路和惨痛教训，也曾经牺牲环境推动工业建设。改革开放开发以来，国家重点转移到社会主义现代化建设上来，以经济建设为中心，迅速推动国民经济的持续高速平稳增长，但伴随着社会发展和国力增强，经济发展中的环境成本凸显，经济增长付出了昂贵的生态环境成本，我们在享受经济发展成果的同时也饱尝环境恶化的恶果。对此问题，国家在经济社会发展过程中开始逐渐重视一系列环境政策的出台。新中国的环境保护事业以1972年派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境大会为起点。1982年建立国家环境保护局，1983年在国务院第二次全国环境保护会议上正式将环境保护作为中国的一项基本国策。20世纪90年代以来，我国改革开放更进一步深化，经济体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变，可持续发展也成为国家的基本发展战略，相应地提出了环境保护工作要求。进入21世纪之后，我国经济社会发展取得举世瞩目的辉煌成就和全面爆发的环境问题并存，国家也将环境保护工作提到前所未有的高度予以重视，在国家宏观大政方针层面陆续出台了构建“和谐社会”、“两型社会”，贯彻和实施科学发展观，建设生态文明，构建“绿色家园”和“美丽中国”等政策目标，以实现经济发展与生态环境保护的协调。几乎与我国将环境保护确立为一项基本国策同时，我国也进行了环境法制建设。1979年我国颁布《环境保护法（试行）》，1989年正式颁布实施《环境保护法》。之后的20多年来，我国陆续颁布实施了30部污染防治、资源保护、能源管理、清洁生产与循环经济促进方面的单行法，制定了60多部环境与资源保护的行政法规，600多部环境与资源保护部门规章和地方性法规或规章，1200多项各类环境标准，并且其中的不少法律经过了数次修订，初步构成了一个体系庞大的环境法律体系。当前，环境法学界正在热议《环境保护法》的修改。我国似乎迎来了环境法治的绚烂春天。从环境法学界的自说自话到传统法学强势学科的频繁“侵袭”，从贴满了各种标签、用以标榜政治正确的华丽外衣，到逐渐聚焦了众多关注的利益分配机制，环境法制逐渐从边缘向中心游移。环境法所倡导的环境民主和公众参与在当下便从建章立制开始。环境法学学术共同体对于自己所坚持的理念、建议的制度、设计的机制没有完全（有些甚至完全没有）纳入以《环境保护法》为主干的环境保护法律体系中不应抱有悲观和愤懑，《环境保护法》修改过程的幕起幕落、一波三折，恰是我们略带焦灼的呼吁传递于社会的结果：环境法制完善再也不是仅限于学术共同体内部的“独角戏”。《环境保护法》的修改工作在多方利益群体的博弈和诸多掣肘中缓步前行。然而，执法检查、调研资料、统计数据和媒体报道均表明，我国环境法制体系似乎并不能完全满足现实需求，我国30年来的环境现状在不断出台修订环境保护法律、投入巨额治理资金的过程中持续恶化。我国的环境法律制度体系化建设虽然不断完善，但始终遭受可实施性不强、难以应对频发的环境问题的诟病。汪劲教授主编的《环保法治三十年：我们成功了吗》（北京大学出版社2011年版）通过细致梳理得出现行环境立法“没有大错，也无大用”的结论，笔者所著的《问题与逻辑：环境侵权救济机制实证研究》（法律出版社2012年版）通过大量实证研究证明了当前的环境法律实体制度与程序机制在救济环境侵权、解决环境纠纷中的客观不能。如何解释这一悖论？通过法律路径解决环境问题的应然逻辑是什么？环境立法多少算够？抑或是环境法律难以承受现实生态环境保护任务之重？问题总要解决或总要努力解决。我从2004年开始至今，主持和参与了多项环境法律研究项目。这些研究基本上都是从对我国环境法制实践问题的实证研究出发，调研的足迹涉及多个省市，调研部门包括众多，调研访谈人员来源广泛，发放和收回了多种类型多份问卷，收集数据资料包括司法文书、执法文书、统计数据和内部文件。因此，我对我国的环境法制实践有了更深入更全面的了解，对我国环境法律制度的运作现状有了更真实的掌握，对影响到环境法律制度实施的现实情势也有了更多的同情化理解。在此过程中，我也不断地修正自己对于环境法学理论与法律制度的认知，对实现理想环境法制目标的现实制约与务实路径也逐渐有了更多体系化思考；也逐渐更加深切地体会到：从内在逻辑上看，具体的环境治理措施和环境法律制度根源于国家宏观环境政策，国家宏观环境政策指导环境法律的制定与实施，政策目标也需要由环境法律制度贯彻实现，同时，具体的环境政策措施也要符合环境法律制度。从现实情况来看，环境法律与环境政策之间的关系更为复杂。我国是一个地大物博、疆域辽阔、地域资源禀赋差异巨大、经济社会发展不平衡的多民族国家，国家宏观环境政策一般都比较原则、粗略，提供了地方根据地域特色和具体情势进行政策再界定的空间，而地方在环境政策再界定之后所形成的具体的环境政策措施则可能有助于或阻碍环境法律制度的实施。由此，环境法制建设必须纳入到这一与多个层次的环境政策交融互动、复杂的关系系统中予以综合考量。如何全面、深入且切合实际地厘清环境法律与环境政策的多种关系类型，从而实现环境法律与环境政策的互动与协调，比单纯地关注、检讨和完善环境法律制度，更能实现环境法治预期，也更能务实地实现生态环境保护的制度目标。因此，这是一种研究环境法制的新视角和新进路。为了研究环境法律与环境政策的互动与协同，需要首先实证研究现实中环境法律制度实施与具体环境政策推行之间的真实关系，随后在此基础上探究实现二者协调的理想关系模型。本书的研究从实证研究角度，梳理现实中环境法律与环境政策的互动与协同的具体体现，并在随后的拓展研究中实现理想关系类型的体系研究。具体而言，本书将选取我国的环境侵权救济、水污染防治、环境公众参与、城乡环境污染治理、突发环境事件应急机制、环境纠纷解决、生物多样性保护、具体的环境治理政策创新等八个领域，研究在上述八个领域中我国环境法律与环境政策实施之间的真实关系，并在具体关系分析基础上，得出生态环境保护目标实现过程中如何实现环境法律制度的完善、环境政策的科学化以及实现二者协同的初步结论。回望过去，本人从2004年进入环境法研究领域以来，虽然一直坚持环境法理论和制度研究，但其实在这个领域的关注重点、切入视角、研究路径以及背后持有环境法的认知和价值判断其实有了不少变化（抑或进步？）。我最早沉迷于较为宏大、抽象的环境法基础理论研究，偏好阅读和研究纯粹理论问题，习惯从跨学科提供的理论资源切入，关注了环境权、环境伦理、生态哲学等问题。随着更频繁地参与实证研究项目，关注点逐渐转向具体的环境法律制度研究，努力在满目充斥的对策研究中做一些环境法律制度的规范研究。再往后，随着更广泛的阅读、更多机会深入洞悉环境法律实践、深度参与各个层次的环境立法以及自己思考的逐步深入，开始更加注重从法律政策学的角度研究环境法律，研究在各种环境政策框架约束环境立法的利益分配、机制设计和制度安排。我努力做出的不是简单的对策研究，而是在探究和辨析现实对于制度的客观需求、识别和界定各种现实约束下的务实研究路径。其实，理论研究、规范研究和法律政策学研究这三个方面又何尝不是紧密联系、互为促进？展望未来，在环境法领域，法律政策学仍有巨大的深入扩展空间，基于长期的关注和积累，我有这个自信，也以此自我期许，期待通过努力能做出更加令人满意的研究。刘超2013年4月18日导论改革开放30多年来，我国社会主义市场经济体制逐步完善，国民经济保持持续稳定的高速发展，综合国力日益增强，人民生活水平大幅度提高，取得了举世瞩目的成就。坚持以经济建设为中心是兴国之要，但客观上也付出了沉重的环境资源代价。我国经济高速发展中逐步重视环境保护的重要性，20世纪80年代初以来，我国政府一直将“环境保护”作为一项基本国策。近年来，我国更加重视可持续发展路径，陆续提出了构建和谐社会、坚持科学发展观、构建“两型社会”的政策目标。资源节约型社会是指整个社会经济建立在节约资源的基础上，建设节约型社会的核心是节约资源。环境友好型社会是一种人与自然和谐共生的社会形态，其核心内涵是人类的生产和消费活动与自然生态系统协调可持续发展。构建“两型社会”已经成为了我国现代化发展中的重要国策，是在政策领域对于我国追求社会的可持续发展的深化和具体体现。2005年党的十六届五中全会首次把建设资源节约型与环境友好型社会确定为国民经济与社会发展中长期规划的一项战略任务。这是党中央紧密结合我国国情，借鉴国际先进发展理念，着力解决我国经济发展与资源环境矛盾的一项重大战略决策。2007年十七大报告明确提出对我国发展提出新的更高要求：“建设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。”2012年十八大报告中明确指出：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计。……坚持节约资源和保护环境的基本国策，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，从源头上扭转生态环境恶化趋势，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。”党的十八大报告把生态文明建设提升到了前所未有的高度，进行了生态文明建设与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设“五位一体”的总体布局，为落实科学发展观制定了路线图。环境法律政策内生于国家发展战略，外在表现为环境法律制度，要实现国家的这些宏观政策需要有具体的环境法律制度保障。我国应对经济发展与社会转型中的环境问题实质上坚持了两条路线和两种进路，从陆续出台宏观的环境政策、具体的政策措施和不断出台、修订环境法律制度以形成完善的环境法制体系。这两种路径虽有差异，但在内在机理上具有共通性，二者互相协调、互为促进，以发挥在解决环境问题、保护生态环境中的合力作用。十数年来，我国环境立法进入了快车道，频繁出台和修改了大量的环境法律法规，预期环境法律体系在防治环境污染和生态破坏中起到应有的规制作用，但现状显示这一预期没有实现。造成这种境况的原因是多方面的，其中非常重要的原因是宏观环境政策如何通过具体环境法律得以实现？具体的环境政策与环境法律如何协调？环境政策与环境法律之间是否存在抵牾之处？应该如何实现交融？这是构建资源节约型与环境友好型社会必须面对与解决的重要课题。环境政策具有弹性，这与环境法律要求的稳定、一体遵循的属性之间存在差异，使得环境政策实施的效果不尽如人意，而环境执法也难以实现遏制日益严重环境破坏的效果。因此，首先从内在机理上认清环境政策与法律的抵牾与交融的复杂关系，并从实证角度剖析这种关系，进而有针对性地寻求对策，对于社会的意义就在于能更好地利用社会环境污染治理中的沉淀成本，加强环境政策与法律的融合性，发挥二者的合力在保护环境中的作用，真正实现构建资源节约型社会与环境友好型社会的战略目标。一、国内外相关研究现状述评我国在环境法学研究和环境法律实践中，尚没有从政策学视角研究环境法律制度的专门论著，即使是对于环境法律制定和实施的政策角度的考察以及分析政策的制定与实施对于环境法律在解决环境问题中之影响的研究也非常少见。之所以存在这种现状，源于我国现行的法学研究中对于法律与政策关系的定位。我国现有的研究也充分关注了法律与政策二者之间的关系。政策是国家或政党为实现一定的政治经济、文化等目标任务而确定的行动指导原则与准则。政策是日常生活中使用最广泛的概念之一，但对其界定却很模糊。不同的学者从不同的角度进行了论述，从威尔逊“法律和法规”的界定到伊斯顿的“价值分配”功能学说，从拉斯韦尔和卡普兰的“大型计划说”到安德森和弗里德里奇的“活动过程论”，政策基本同义于公共政策。从不同角度对政策会有不同分类标准，根据政策制定主体，可以简单地将政策分为政党政策、国家政策（公共政策）、其他政治团体及社会组织政策，根据政策适用的范围可以分为国家政策与地方政策。法律是国家制定或认可，并以国家强制力保证实施的行为规范。我国法学界对于法律与政策二者之间关系的论述较为宏观而抽象，是在认定法律与政策存在重大分野的前提下论述二者关系的。一般都认为政策作为社会权力和伦理政治的应用，具有普遍性、指导性和灵活性的基本特征，法律作为国家权力及法理政治的应用具有普适性、稳定性和规范性的基本特征，在此差异基础上认定二者关系密切、相互影响，表现在二者都是上层建筑的组成部分，反映了经济基础的要求，政策指导法律的制定和实施，政策需要法律贯彻实施。在权威的法理学著作中也认为“政策和法律在阶级本质、经济基础、指导思想、基本原则、社会目标等根本方面是高度一致的”。现有对于法律与政策关系的进一步深入论述也表现在采取何种制度路径把政策正常地转化为法律。由于学界对于法律与政策关系的认识处于抽象层面，所以环境法律与政策的关系也涵盖在这些论述之中。当然，也有学者从剖析制定法视角，分析在中国当代制定法中，政策占据了重要的并且是非常显著的地位，有时甚至是主导的作用，这在中国的特定历史文化语境中，具有更大的政治合法性和实践可能性。梳理现有的环境法学领域的相关论述，尚没有专门从政策学视角研究环境法律制度的论述，也鲜见专门研究政策因素对于环境法律机制实施的影响。与此相关的研究主要从以下四个方面展开：（1）对其他国家的环境政策与法律关系的介绍，如傅聪在《试论欧盟环境法律与政策机制的演变》（《欧洲研究》2007年第4期）中介绍随着欧洲一体化的深入，环境政策从建设共同市场的副产品演变成为欧盟实现可持续发展目标的重要工具。通过欧盟基础条约的修订，环境政策和法律的立法依据得到明确，环境政策决策机制不断演变，环境政策法律的实施手段推陈出新。杨泽伟教授在《欧盟能源法律政策及其对我国的启示》（《法学》2007年第2期）介绍了欧盟能源政策与法律的具体内容并分析了对我国能源法律与政策的启示。（2）以环境政策与法律为题的研究专著，但并没有充分讨论环境政策与法律的关系问题。叶俊荣所著《环境政策与法律》（中国政法大学出版社2002年版）从环境权、环境立法、环境刑罚、环境影响评估、民众参与环保以及公害纠纷等方面探索环境问题的政策与法律背景，但并没有探讨二者之间的关系。王金南、田仁生、洪亚雄主编的《中国环境政策》系统介绍了中国环境政策的系列内容。李康所著《环境政策学》（清华大学出版社2000年版）介绍了环境政策的主要特征和环境政策学的基本理论，以及从实践中总结出的设计环境政策体系框架和研究制定政策方案的方法。（3）对于政策与法律关系的宏观探讨。我国学界对于法律与政策关系在宏观层面的讨论有不少的研究。段钢在《论政策与法律的关系》（《云南行政学院学报》2000年第5期）中介绍了政策与法律的区别及联系；方世荣教授主持了湖北省2004年社科基金资助项目“党的政策转化为国家法律制度和程序研究”，他在《论政策转化为法律的基础和条件》（《湖北行政学院学报》2006年第4期）中研究了政策转化为法律的可能性、有效性以及内在基础和外在条件；方世荣、周伟在《政策转换为法律的正当程序研究》（《河南政法管理干部学院学报》2006年第6期）中探讨了政策转化为法律应当遵循的正当程序。（4）对于环境政策法的立法建议。这也是从一个角度对于环境政策与法律之间关系的讨论，如周玉华、孟佳在讨论《环境保护法》修改中认为《环境政策法》替代《环境保护法》成为我国环境保护的基本法。具体以环境侵权法律研究领域为例，虽然近几年来，随着当下环境侵害纠纷频发和《侵权责任法》的实施，关于侵权责任法律制度和环境侵权的研究成为了学界热点，但检索到从法律政策学角度研究环境侵权的文献非常鲜见。就笔者检索到的大量论述，仅有王明远教授从民法的社会化、权利社会化和责任社会化这三个角度对于环境侵权救济进行了法理分析，相关论述中涉及政策因素的影响，但还不是从政策学角度作出的分析，并且在作者的研究框架中也不是选择政策学分析框架和路径的。孟雁北博士在《环境侵权责任中的公共政策问题研究》（《首都师范大学学报》（社会科学版）2006年第4期）一文中从环境侵权责任构成要件的角度出发，研究界定致害行为与损害结果之间的因果关系，认定行为人免责和确定损失赔偿额中的公共政策问题。这种研究很有意义，但对于环境侵权救济来说，仅仅选取几个点来研究公共政策对于环境侵权责任构成要件的影响远远不够。赵克祥博士在《论法律政策在侵权法因果关系判断中的作用——以英美侵权法之最近原因的分析为中心》（《法律科学》2007年第4期）一文中分析了法律政策在环境侵权因果关系判断中的作用，认为，在英美法系对因果关系考察的二分法下，最近原因考察与法律政策考量密切相关，最近原因的判断标准中渗透着政策考量的因素。具体而言，行政管理、价值层级、环境、责任保险等政策因素影响着最近原因的判断。这种分析很有意义，突破了以往对于环境侵权救济的研究框架的限制，以更广阔视野考察环境侵权救济的相关法律问题。由于该文以考察法律政策对于环境侵权法律因果关系认定中的影响，因此也没有从政策学视角系统考察环境侵权救济的系列法律问题。国外学术界对于法律与政策关系的处理没有那么简单生硬，这源于不同的法律系统和不同语境对于二者的认识。尤其是在灵活性很强的英美法系国家，政策本身是法律逻辑展开必不可少的环节。当下美国法学界能把各种公共政策最好地吸纳进法律运行的各个环节，德沃金与波斯纳的学术论争也从侧面反映了美国法学界对于法律与政策关系的研究。政策的影响还无处不在地弥散在英美的侵权行为法中。普通法的侵权行为法最显著的特点之一，它较少一般性，想用几条一般性的原则来描述普通法的侵权行为法是异常困难的，侵权行为法的目的是要解决非常实际的问题而不是上升到什么哲学的高度去思考什么形而上学的难题，因此，一些侵权行为法著者经常引用罗马法学家的一句格言：这不是什么伪善哲学的领域，而是一个现实的世界。概括而言，出于不同的国情以及不同的法系，国外学术界对于环境政策与环境法律关系的讨论中，基本上的处理方式是把环境法律作为环境与自然资源管理政策的一种工具。例如，美国未来资源研究中心的保罗·R．伯特尼、罗伯特·N．史蒂文斯主编的《环境保护的公共政策》（上海三联书店/上海人民出版社2004年版）基本思路就认为美国的环境保护法律本身就是公共政策。该书分别介绍了空气污染政策、气候变化政策、水污染政策、危险废弃物与有毒物质政策和固体废弃物政策等，在这些政策介绍中分析环境法律与政策的互动；托马斯·思德纳在所著的《环境与自然资源管理的政策》（上海三联书店/上海人民出版社2005年版）中重点探讨为了制定和实施良好的环境与自然资源政策，人们到底需要做什么，在第十章提到了要使用法律工具。日本也是世界上环境法制发达的国家，日本对于环境法律与环境政策有了清晰区分。宫本宪一在所著《环境经济学》（三联书店2004年版）中分析了环境法律与其他政策手段在环境保护中不同的效率价值。二、应对环境问题的时代背景和法律路径现代法律是权利法，法律调整社会矛盾需要通过法律自身的路径——通过对现实社会矛盾的法律“格式化”来实现，即通过侵权—救济的模式来解决现实中的激烈冲突。在现实社会的多种矛盾与冲突中，环境纠纷是最为剧烈和引人注目的一种，环境问题已经与和平问题、发展问题一起被视为21世纪全球三大问题。环境问题与人类的出现相伴生。人类的一切活动离不开环境，环境既是人类的生存家园又是人类的劳动对象，环境资源对于人类既存在着经济价值又有着生态价值。人类与环境既有着和谐共存的一面，又存在着冲突之处，保有和享受良好的环境是人类生存的必需，同时，对于环境的改造也为人类提供了必要的生产和生活资料。在亘久的人类历史长河中，人与环境的和谐大于冲突，但随着社会的发展进步，人与环境的冲突就处在显要的位置。人类从蛮荒走向现代文明，科学技术有日新月异的进步，在人类不断进步的同时也在改造着我们周围的环境。科学技术的进步和人类认识、改造自然能力的加强，使得人类对于自然环境的态度也发生了变化，人类由敬畏自然、改造自然进而主宰自然。在现代化进程中，环境问题成为人类与自然的矛盾急剧激化的产物。现代化作为一个世界性的历史过程，是指人类社会从工业革命以来所经历的一场急剧变革，这一变革以工业化为推动力，导致传统的农业社会向现代工业社会的全球性的大转变过程，它使工业主义渗透到经济、政治、文化、思想各个领域，引起深刻的相应变化。现代化不仅是一个历史过程，也是一种发展状态，既指发达国家已经达到的世界先进水平所处的状态，也指发展中国家赶上发达国家后所处的状态（完成现代化进程后的状态）。现代化的进程就是一个人类社会的进步历程，但这种进步需要人类付出的代价和痛苦是巨大的，因为这是一个系统的过程，人类在文化和物质方面的富足，将联系并影响其他各种因素的变化，其中受到影响最大的就是对于环境的破坏。如何解决环境问题？通过法律解决现实问题是现代政治文明的重要标志，也是经过时间洗礼的历史经验，是被实践证明的屡试不爽的铁律，是在不断试错中披沙沥金后的重要治理工具。在对于环境问题的解决中，发达国家运用法律手段治理环境问题也取得了不俗的成绩。我们国家也正在如火如荼地推进社会主义法制建设，一切重大社会问题尽量纳入法律视野、适用法律手段，环境问题也概莫能外。作为一门晚近产生并蓬勃发展的新兴法律学科，环境法自一产生开始就带有鲜明的时代特色，就承载着“悬壶济世”的历史重任。环境问题作为人类与环境对立的产物，其产生是在人类有目的地改造和利用环境中迎合、违背或者催化了环境自身固有的规律而产生，因而是不可避免的。在局部的环境问题阶段，人类也并非听之任之、不闻不问，也采取了相应的对策，但这只能说是对环境的保护散见于其他法律条文中或对环境的保护成为了当时社会行为或者法律条文适用所追求目的的附带产品，其本身不可能成为行为的预期。基于同样的理由，我们很难说工业革命之前的法律活动是严格意义上的环境法，因为在那个时候是不可能有环境概念的。直至20世纪五六十年代严重的环境污染和破坏问题出现以及全球性环境危机爆发以后，现代环境保护运动兴起。20世纪60年代“罗马俱乐部”《增长的极限》报告的发表，似一枚重磅炸弹，把人类从自己编织的工业技术文明的美梦中惊醒。人类突然意识到，伴随工业技术文明的并非只有物质财富，还有环境污染、能源危机、生态失衡等一系列全球的“环境问题”。人类也认识到，环境危机既是人类生存的全球危机，环境保护不可动摇地成为了现代和未来的人类主题，保护环境、防止污染，维持生态的平衡和人类与环境的协调发展，已经成为了不可动摇的宪法原则。从这时开始，环境成为了一种不得不考虑的前提性问题，某种意义上，它就是一种极其稀缺的资源，进入了法律的视野。因此，当下社会中对环境法的普遍看法就认为环境法是一种应急的法律，是环境问题日益严重、环境危机所可能引发的灾难一触即发的情境之下的一种应对之策，是一种现代社会的产物。环境法作为一门部门法并不是如传统法律部门一样是权利义务的分配机制而是直接应对环境污染的。这也是学界否认环境法学的学科意义和独立性的原因所在。从历史维度考察，环境法的观念被正式引入法律制度，始于20世纪五六十年代的美国，而经济越发达的国家也是环境污染最严重的国家，从而也是环境法律制度建构和环境法学理论发展先进的国家。从现实中来看，环境法的确具有与传统法律部门不同的特点，的确是与国家政策和社会制度有着千丝万缕的紧密联系。的确，环境法的产生不仅仅是或者并不主要如传统的法律部门一样来源于对权利义务模式的确认与固定，而更多的有一种应急的色彩。它的鲜明特色还在于它产生的直接契机就是现实危机。但是，延循此一逻辑思路和论证进路必然得出环境法只具有工具性而没有独立的目的性价值，环境法学也就成了政策之学的荒谬结论。同时，此一思维也不是法学学科的思维。环境法学若是一味秉持此种论述进路，必然得出环境法的“兔死狗烹”的宿命。更为重要的是，如果持有的环境问题—环境法的论证逻辑，论证了环境法存在的正当性，但很难论证环境法存在的合法性。如果仅仅为了解决环境问题，并不是只有环境法这一条途径，事实也证明了现实生活中很多问题的解决，法律并不是万能、甚至很多是“法律不及”的，道德、政策等可能在特定领域发挥着更为有效的作用，但是，为什么法律还是继续存在并持续发挥作用？这说明并不是需要解决问题就需要产生法律，而是有着其自身存在的合法性的。然而，遗憾的是，在环境法学界（更遑论在社会范围内）并没有这样认识问题与落实环境法，而是功利色彩十足。环境法的法律属性决定了它的人类行为规则以及分配权利利益与物质财富的功能。环境法自产生之初，便以防止和克服人类活动所引起的不利环境影响为己任，其目的在于保护人类与环境的协调发展，而环境法作为一门法律，也必须与其他法律一样，赋予主体以各种权利和义务，以权利和权力配置的形式规范人们的行为，于是便产生了人们在优美和舒适的环境中生存和发展的新型人权——环境权，而环境权的核心则是人们的生命健康权。环境权作为环境法的基础，决定了环境法律规范的性质。环境权是人们的基本人权，它要求保护环境，要求任何主体在发展经济和从事其他活动时防止环境污染和破坏。以环境权为基础构建的环境法律体系就具有合法性。因此，从环境法理论和制度体系构建的法律血统而言，在法律的逻辑中，普罗泰戈拉认为“人是万物的尺度”的理论至少从价值层面应该是我们的出发点，而基于任何权利都要落实到个人，环境权的保障应该是环境法的基石范畴，是环境法一切理论建构和制度开展的前提和基础。因此，环境法律对于环境问题和现实环境纠纷的解决就是通过对现实环境问题环境法律格式化的途径切入的，即对于环境的保护是通过对环境权的保护、对于环境问题的解决是通过对环境侵权救济的路径实现的。三、从环境政策视角研究环境法律问题之证成现实中环境法律的实施经常与各种层次、多种类型的环境政策交织在一起，具体环境法律制度的运行绩效要受制于环境政策安排，因此，从环境政策视角研究环境法律问题尤有必要，其具体原因可以从以下几个方面进行总结。（一）单纯法律系统在应对环境问题中的“客观不能”在现代社会法律制度体系的权利本位语境下，环境法的实施必须以保障和救济公民的环境权益为宗旨和正当性根据。在当前社会环境纠纷和环境权益侵害频繁发生的时代背景下，如何通过制度设计以救济公民以环境健康权为核心的权利体系，是环境法律制度完善的迫切任务。从词义上而言，“救济”是指用金钱或物资帮助灾区或生活困难的人。可见，现代汉语中救济一词的本意是帮助，这个语词使用的惟一前提是一种需要加以改善的状态。此种意义上的典型救济语词如社会救济，是指国家或者社会对无依靠、无生活来源、无固定收入或者收入不足以维持当地最低生活水平的居民提供的保障最低生活水平需求的物质援助。在整个社会范围内考察，权利救济是指在权利人的实体权利遭受侵害的时候，由有关机关或个人在法律所允许的范围内采取一定的补救措施消除侵害，使得权利人获得一定的补偿或者赔偿，以保护权利人的合法权益。一般来讲，当权利人的权利遭到侵害的时候，他们通常会选择以下方式解决冲突问题：（1）自我帮助；（2）逃避；（3）协商；（4）通过第三方解决；（5）忍让。我们认为，逃避和忍让的方式不属于救济的范畴，因为这两种方式虽可以使得纠纷或者冲突得到解决，却未能使受损的权益得到恢复或者补救，也就是说权利得到救济意味着纠纷得到了解决，但是反过来纠纷的解决却未必是救济权行使的结果。因此，一般认为所谓的“救济”意指权利救济，旨在通过某种积极方式的运用使得受损权益得到恢复或者补救。由此可以认为，救济是对法律关系中由于一方当事人违反义务所造成后果的一种矫正，它意味着合法权利的实现和法定义务的履行，即通过救济使原有权利得到恢复或者实现。它包括两种情形：其一，在权利能够“恢复原状”的情况下，通过排除权利行使的障碍，促使冲突主体继续履行其应履行的义务，以使权利的原有状态得以恢复；其二，在不能“恢复原状”的情况下，通过和解或强制的方式使得由冲突或者纠纷造成的实际损失、危害、伤害、损害得到合理的补偿或者赔偿。法律上的“救济”有特定的含义，基本上就是指权利救济。社会范围内适用法律进行的“救济”也为权利救济。从法律理论和制度角度而言，根据相互间是否具有派生关系，权利可分为原权利与救济权。救济权是由原权派生的，是在原权受到侵害或有受侵害的现实危险而发生的权利，是保护性法律关系中的权利，其目的在于救济被侵害的原权利。法学上的“救济权”即为“补救权”，是由于原权利受到侵害而产生的权利，如请求损害赔偿的权利、请求除去或防止侵害的权利、请求恢复原状或返还原物的权利等。“救济”是“一种手段，通过它，一种权利得以实施或者对权利的侵害被阻止、纠正或补偿”，是“用于实施权利或补偿损失的手段，它区别于权利，权利是一种已被确立或承认的主张”，或者是“纠正、矫正或改正已发生或业已造成伤害、危害、损失或损害的不当行为”。综观整个法律制度，法律救济具体适用的救济方式有民事救济、行政救济和刑事救济三大类型。行政救济可以通过向更高级的行政官员申诉取得，也可以通过向特殊的行政机关或法庭、仲裁庭提出申诉而取得。民事救济可以通过民事诉讼取得，也可以在可能的情况下通过当事人之间的磋商取得，还可以通过对他方威胁提起诉讼的方式取得。刑事诉讼一般不能直接向受害人提供救济，而是强制实施国家的社会政策。不过刑事诉讼可以间接地提供救济。所有救济方法都是以某种方式对他方当事人造成的侵害进行补偿，与旨在惩罚或威慑违法者的刑事处罚和行政制裁显著不同。在权利救济的法律实践中，也有通过“立法定义”对“救济”概念进行界定的，如美国《联邦行政程序法》第551条第11款规定，“救济”包括（行政）机关下列行为的全部或一部：（1）给予金钱、帮助、许可证、职权、豁免、优惠、特权或补偿；（2）承认请求、权利、豁免、特权、免税、优惠；（3）应个人之申请或请求而采取的其他对其有利的措施。可见，“救济”的含义是极其丰富的，通常是指国家司法机关或有关行政机关应受害人（包括可能受到侵害的潜在受害人）的请求而采取的以保护该受害人的私人权益为主要目的的行为。从环境法律制度来看，基本都认为环境权益救济即为环境法律责任的追究，包括环境民事责任、环境行政责任和环境刑事责任这三种形式。在环境侵权救济法律实践中，基本上都是从追究行为人的民事责任、行政责任和刑事责任角度来救济环境权利的。事实证明，以纯粹的法律思维和法律路径来救济环境侵权是远远不够的，现实的调研资料表明，我国现行的法律理论和制度，特别是环境法律理论和制度在救济环境侵权中的作用难以尽如人意。“革命的环境法”不但导致环境法研究范式的转换，而且在新的发展观指导下，必然的结果是对解决法律的“人类行为规则”本性与“人—自然—人”关系重构的矛盾提供了新的理解向度与解决进路，导致从认识论到方法论上的更新。环境侵权是通过对环境污染和生态破坏为中介来侵犯环境权利的。反之亦然，环境污染和生态破坏的现状的加剧，也必然会加剧环境侵权的社会现实。因此，环境法律体系能否有效地规制环境污染和生态破坏行为，从根本上影响到环境侵权是否能从源头上予以救济。环境问题发生机制的特殊性在于行为人以对作为媒介的自然环境的危害来侵害他人的环境权益。这种侵权带有隐蔽性和潜伏性，因此救济环境权益相较于传统权利救济而言有两个层次：第一，直接对受害人受损的环境权益予以救济；第二，有效制止行为人侵害环境的行为并苛加其责任来间接地救济环境侵害。历年的《中国环境状况公报》以及全国人大常委会和各地组织的环境执法检查公布的情况表明，即使我国政府投入了大量的防治经费，中国的环境状况依然十分恶劣，环境侵权事实依然非常严峻并且有日趋严重的趋势，环境侵害随着经济发展而在多个领域全面化、多类型爆发，已有的环境侵害尚未得到有效救济，新型的环境权益侵害又不断涌现。这一现状和事实使得环境法学界研究者和环境法律实务者一筹莫展，最终都把问题归结到环境法律制度的缺陷上。而学界对环境法律制度在救济环境权益中存在的缺陷也基本上都归结到实体的环境法律存在的问题，并且对于这些制度弊端的归纳尚处于制度总结层面，没有进一步作出深入分析。比如，王明远教授认为，在我国现行法律制度下，环境侵权的救济途径非常广泛，包括当事人自行和解、民间调解、民事诉讼、行政调解、行政裁决、行政诉讼、行政复议、仲裁以及自力救济等。其中，现代法原则上不准许实行自力救济，受害人仅在紧急避险、正当防卫等名义下始得行使该权利。在分析了我国现行环境资源保护基本法和单行法的具体制度规定后，最后总结，除了有关自然资源所有权、使用权权属的纠纷因与行政管理密切相关而适于由有关行政机关进行裁决处理外，对破坏已经确定了的自然资源所有权或使用权的侵权行为（有关环境侵权现象除外）和一般的民事侵权行为在性质上并无差异，由有关行政主管部门以行政手段加以处理混淆了行政权与司法权的界限，显然不妥当。此外，环境侵权损害赔偿的行政处理尚缺乏具体化的统一法律依据，不利于有关主管部门公正、有效地依法开展工作，也不利于维护双方当事人的合法权益。（二）系统论视角下的环境权益救济现行的环境法律制度在救济遭受侵害的环境权益的实践中存在着“客观不能”的事实，其原因是多方面的，这当然与环境问题的复杂性以及环境立法技术的缺陷紧密相关。环境法律制度相较于传统法律部门在救济权利中所起到的作用，更多地受到人类理性对于环境资源特性和自然规律的认识。环境法是通过对人与人之间关系的调整达到协调人与自然和谐相处的目的，环境法的法律血统和属性虽然决定了其不能直接调整人和环境的关系，但与传统法律部门相比较而言，这种社会性的规范更多地带有自然科学的属性，其机制的建构和制度的设立需要以科学技术作为其内在机理。因此，环境法律政策背后有着深刻的科技意蕴，环境法律的科技内因性表现在规制思路和具体规范等诸多层面，环境法律因果关系的认定和调整领域的拓展都受到科技发展的进步对于自然规律的进一步深化认识，同时，环境法律的制定与实施等整个环节都与科技发展进步密切相关。环境法律具有科技内因性，其能否有效运作要取决于环境法律制度所设计的人类行为规则、所反映的社会科学规律是否契合自然科学规律，这是自然属性对环境法律制度系统的影响。但与此同时，环境法律制度从本质上而言，是人类的行为规则，具有社会属性，其规则设计要符合社会规律，作为必须体现社会运作规律的人类行为规则之一种，必须与整个社会其他类型的控制人类行为的规则手段相配合、互补，以发挥合力作用来规范人类行为、规制社会秩序。也就是说，环境法律制度所确立的行为规则能否发挥预期作用，除了其自身要具备科学性、合理性之外，还必然受到其他众多因素的影响。从系统论的角度去考察，这些非法律因素可能会极大地影响环境法律制度预期效果的实现，在特定的时空场域，这些法律因素之外的影响甚至会决定到环境法律在救济环境侵权中效果的发挥。法律的产生和运作多大程度上具有自身的闭合性与开放性？在法学领域内部，有学者认为法律是一个“自创生系统”，认为法律作为一个实现自身循环构造的自创生系统，其自身运行形成一个闭合网络，以与其他社会现象相对区分。这种理论是注重从法律自身属性和规律作为研究的，这种研究深刻地认识到，现代社会的法律是一个自我参照、自我生产和再生产、在规范上封闭、在认知上开放的系统，也就是说是一个自创生的系统。法律在规范上是封闭的，亦即法律的所有元素都兼有差异性和同一性，包括意识形态和信息交流。法律的各个组成部分之间通过自己的交流媒介和术语自己生产自己，自己产生特殊的信息模式以及解释和思考信息的方式，而不与环境发生交流（或沟通），其对政治、经济、文化和自然环境的理解是以植根于法律的交流关系的法律意义为基础的。“只有法律能够改变法律。法律规范的改变只有发生在法律系统内部才能被视为法律的改变。”根据法律的自创生系统理论，法律的运行也具有其规律性。根据一般系统理论，自组织是复杂系统演化时出现的一种现象，是指系统形成的各种组织结构的直接原因在于系统内部，与外界环境无关。自创生是自组织的特殊种类，从严格意义上讲，指在系统演化过程中，由于内部子系统之间的相互作用，在没有样本或母体的条件下，一种全新的结构、功能、模式、形态从无到有地自我产生出来。托依布纳认为，法律系统也是一种自组织系统，是自组织系统中的自创生系统。进一步说，法律是自我关联与超循环的系统，法律以一种超循环的样式实现自我关联的闭合。“当复杂过程以一种超循环样式或者以一种极循环样式回复到其原初条件的生产的时候，自我关联闭合就发生了。照此方式，它们独立于它们的环境。自我关联性与‘组织的闭合’因此意味着一个并且是相同的事情：一个系统的递归的、自我再生产过程的组织的闭合形式。”法律自创生的形式，主要有自我观察、自我调整、自我描述、自我构成和自我再生产。自创生中的自我观察不仅仅是“看”，而且是做，是一种自我重构，即系统通过一种系统特定的方法传达其未来发展方式的形式来重构其自身运行。典型的法律系统自我观察的方式是法律教义学和法律学说。法律的自我描述既包括有关法律渊源的法律理论和法律学说，也包括有关法律识别的法律次要规则。法律的自我调整，是指法律不仅发展了用以识别法律的次要规则，而且还有用以改变法律的规范和程序。自我构成是指把自我描述实际用于法律沟通的调整及决定制作过程。对于法律作为“自创生系统”属性的揭示和描述是从法律封闭循环系统的属性和为了保持法律制度体系的独立性角度作出的论述，主张和呼吁法律系统的相对自治性。但是，“自创生”性是法律系统的一个属性而非唯一属性，从法律制度体系运作的外部环境而言，要从整个社会领域考察法律运作的形式和规律，还必须从系统论角度对之作出全面考察，更何况，主张法律作为“自创生系统”的观点也没有主张是完全闭合的系统，而是认为法律在认知上是开放的。主张法律在认识上的开放性就意味着法律在各方面都得适应环境，当法律系统从外在社会环境获知一些信息后，它会按照环境的需要和要求重新解释自己，通过自己的要素自己调整自己的程序安排，以对环境做出适应。系统论是研究系统的一般模式、结构和规律的学问，它研究各种系统的共同特征，用数学方法定量地描述其功能，寻求并确立适用于一切系统的原理、原则和数学模型，是具有逻辑和数学性质的一门新兴科学。系统论的基本思想方法，就是把所研究和处理的对象，当作一个系统，分析系统的结构和功能，研究系统、要素、环境三者的相互关系和变动的规律性，并优先用系统观点看问题，世界上任何事物都可以看成是一个系统，系统是普遍存在的。从系统论的角度考察，法律是实现社会政策目标的重要手段，是一种极为重要、占有社会主导地位的社会政策手段。社会政策目标和手段是社会政策体系的两大基本要素。社会政策手段乃是实现社会政策目标所必须依赖的条件和方法。只有内部条件和外部环境都比较适宜，社会政策才可能正常运转，社会政策目标才可望实现。因此，社会政策手段首先应该是可行的，即各种手段在满足一定的约束条件下具备能够实施的可能性。再好的社会政策手段，如果满足不了各项约束条件，不具备实施的可能性和现实性，也仅仅是纸上谈兵而已。其次，各项社会政策手段必须是可操作的。也就是说，在可行的条件下，政策手段必须具体，能够实施，而不能太抽象、太笼统。当然，这种“具体”，不是包罗万象的感性具体，而是理性具体，即把每一作用对象所具有的东西真实、科学地反映出来。因而，这种“具体”高于生活中的具体，具有较为普遍的指导意义，它要求社会政策手段所涉及的时间、空间、作用对象、外部条件都是具体的，同时，在表述上要准确、简练，不能含糊不清，否则，执行者无法执行，就不具备可操作性。目标决定手段，有什么样的社会政策目标，就会有什么样的社会政策手段；手段反过来又影响目标，脱离社会政策目标或者与社会政策目标相矛盾的政策手段，都会不利于社会政策目标的实现，甚至导致社会政策在执行过程中扭曲变形，产生负效应，使社会政策的运动偏离理想目标轨道或者背道而驰。当社会治理的政策目标确定之后，政策手段就是根据政策目标确定的预期目的和效果而对外界环境压力所作出的反应。法律作为一种社会治理手段，其出现、存在以及发挥预期效用，除了需要对外部综合环境压力作出反应，同时，其运作的每个环节又受到外界环境的影响，法律的产生和运作是在政治系统中与其外部环境和其他政策手段互动的结果。因此，法律制度体系作为一种政策手段与其外部环境之间的互动是一个反复循环的过程，法律政策输出——法律制度的出台、修改和废止会引起公众要求的变化，会导致社会政策手段系统中其他类型的政策手段的相应变化，反之亦然。公众新要求的不断提出和新情绪的不断酝酿、产生和其他类型的政策手段的变迁也会对于既有的法律制度体系产生影响，会影响和制约到法律制度体系预期效果的实现。（三）环境法律政策学视角的现实意义本研究主张在认识法律系统“自创生”的相对闭合特性时要注重完善法律制度体系自身的同时，也要兼顾法律系统开放性，并且，从解决现行法律制度体系在应对环境问题和环境侵权中“客观不能”的现实而言，要更加注重从法律体系的开放性，从系统论角度考察，把法律制度体系定位为社会综合政策手段中的一种，注重考察其与外部环境和其他社会政策手段的关系，注重其他手段对于法律的产生、运作的影响。在这综合的社会政策手段中，本书仅仅从社会环境政策的角度作为重点分析。在特定社会背景和国家发展战略的诉求下，环境政策与环境法律相互之间的关系非常密切。环境政策与环境法律之间的关系内生于政策与法律关系的法理基础，同时又具有环境保护领域的特殊性，现实中二者既存在着性质上的差异之处，同时又时时做着相互交融的努力，这种相互交织的复杂关系相较于其他政策而言更具有张力，更显时代感。美、日等发达国家由于走过了“先污染后治理”的路子，社会环境问题一度非常严重，现在高度重视环境保护。时至今日，这些国家非常注重环境政策的实施和环境法律的完善，环境保护政策实施已经非常有成效。我国是发展中国家，以经济建设为中心湮没了其他的价值诉求和目标实现。虽然我国提出了建设环境友好型社会、资源节约型社会以及建设“生态文明”等国家战略，在具体政策上也实施了《环境与健康行动计划》、提出了“节能减排”和绿色GDP的政绩衡量指标，但始终处在发展经济与环境保护的矛盾焦灼之中。环境政策具有弹性变动，这与环境法律要求的稳定、一体遵循的属性之间存在着落差，使得环境政策实施的效果不尽如人意，而环境执法也难以实现遏制日益严重环境破坏的效果。因此，首先从内在机理上认清环境政策与法律的抵牾与交融的复杂关系，并从实证角度剖析这种关系，进而有针对性地寻求对策，其社会意义就在于能更好地利用社会环境污染治理中的沉淀成本，加强环境政策与法律的融合性，发挥二者在保护环境中的合力作用。本研究从对全国公共环境政策以及地方环境政策出台实施以及环境执法的历史现状调查出发，探讨环境政策与法律的关系，探求环境政策与法律的协调机制，因此，这种研究路径和预期使得本研究有以下的旨趣和现实意义：第一，提供环境法学术研究的增量。对于环境政策与法律关系范畴的研究尚在环境法学界呈现空缺状态，本书预期作出这种探索。第二，为环境政策决策者和立法者提供理论支持。本书的研究预期能揭示二者的内在关系与相互融合的机理，使得环境政策决策者和立法者在政策出台和立法之初就能考虑二者的融合问题。第三，为环境政策执行者和环境执法者提供指引，使得执行者和执法者都能认识到二者相互促进的关系，能在执行政策和执法时相互沟通协调，以追求最大实施效果。第四，为环境法律制度的理论讨论和法律实践提供一种全新、更加开阔的思考与解决路径。当从法律体系内部和法律制度体系逻辑中穷尽救济路径而仍然效果不甚理想时，应该转向思考环境侵权救济的单纯法律路径是否存在着内生性困境？环境法律在环境侵权救济中预期效用的发挥是否受到外部环境和其他政策手段的不可忽视的影响？如何在保持环境法律制度体系相对自治的同时综合考虑政策手段的运用？第一章环境侵权救济中环境政策对环境法律的复合影响随着我国经济的迅速发展和社会的急剧转型，社会主体之间的价值取向更加多元化，基于环境资源对人类同时具有经济价值和生态价值，在多种利益群体的博弈之下，也产生了更加激烈、形式更加多样的冲突。由此，当今社会，环境侵权纠纷频繁发生，是环境法制面临的迫切需要解决的重大问题。环境法制的更新、机制的创新和制度的革新，要因应环境侵权救济提出的制度需求。与此同时，党和国家在2003年正式提出“以人为本”的政策理念，2004年修改宪法时将“国家尊重和保障人权”写入宪法条文，2007年又将尊重和保障人权写入党章，并且十七大报告明确将“以人为本”概括为科学发展的核心思想。因此，党和国家的宏观政策演进，也必然要求具体的环境政策选择以保障公民权益、救济公民受到的权益侵害为政策目标。环境法制完善和环境法律制度实施在应对现实生活中的大量环境侵权纠纷时，基于当前环境权法定化不足、环境权尚处于学界理论探讨层面以及偶有地方环境保护立法进行了明确规定公民环境权的尝试等制度和社会背景，在讨论环境侵权救济的制度选择和制度实施等问题时，首先应当明确的前置性问题是：在研究环境法律理论、环境法律制度以及具体的环境侵权救济问题时，应当持有的价值选择和方法论是什么。价值目的和方法论的选择不仅是一个理论问题，更关涉立法的定位和制度的路径，关涉环境法律制度是否需要通过制度设计直接保障和救济个体公民环境权益，抑或仅在国家实施环境管理职能过程中实现公民环境权益的保护与救济。环境法律预期保护环境、解决环境纠纷，实质上它仅是社会悲剧性地分配资源的一种手段，市场、习俗、惯例和政策等手段都综合参与决定资源的分配。在环境侵权救济中，政策是影响环境法律实施绩效的最重要因素。政策实施对于环境法律在环境侵权救济中的影响可以细分为三个层面：公共政策的演进促进环境侵权法律责任机制内在机理的更新；专门的环境政策催生新的环境法律、更新环境法律机制影响救济环境侵权；地方政府对于中央环境政策再界定过程，形成多种类型的地方环境政策，对于环境侵权救济的影响也呈现出多种后果。第一节环境权保护与救济研究中的个人主义方法论法学方法论一方面既是反思法学认识过程而取得的成果，另一方面，又成为构建法学理论的重要条件和要素，是一定法学理论、概念和体系形成的手段和逻辑前提。总体而言，在我国环境法学研究历史中，并没有在学术共同体中形成注重方法论研究的自觉。虽然有些学者进行了积极的创新，构建了“主客一体化”、“调整论”和方法论的生态化等方法论体系，但这些主张也引发了很多论争。笔者认为，虽然环境法学研究共同体要注重环境法学研究的特殊性，但也要更多回归传统法学研究所提供的理论与方法论资源。笔者针对环境法学研究中的一些问题，尤其是对于环境权定位、属性和实现路径的研究，认为首先要注重对于整体主义和个人主义方法论的研究，很多争论、分歧纳入整体主义和个人主义方法论的视野，可以得出更为清晰的论断。一、法学研究中的个人主义方法论与整体主义方法论个人主义方法论与整体主义方法论是社会科学研究中对社会科学发展有着相当重要影响的方法论。这种分野从研究立场上看，是从个体出发去说明、解释社会现象，还是从社会整体即社会制度、组织、群体等非个体的关系、事实等出发去说明社会现象。这种分野还表现在是以个人为单位、根据社会个体的行为及其结果还是以整体为单位、通过对群体行动的分析来建构相关理论、对社会生活作出解释。个人主义方法论是一种立足于个人视角研究学科问题的方法论体系，它以个人为分析问题的基点，通过对个人行为、动机、目的、偏好等方面的分析，来展现社会发展的基本脉络。卡尔·波普尔认为，个体主义方法论（方法论的个人主义）是指“社会现象包括集体，应按照个体及其活动与关系来加以分析”。所谓整体主义方法论，它指的是以整体作为研究的基点，通过群体行动的分析说明该学科的基本立场与基本内容的方法体系。从整个人类学术研究的历程来看，整体主义方法论是人们最先选择的思维问题的方式，这正如在对“人”和“人的权利”的定位上都是整体先于个人。整体主义方法论认为“人—集体—整个人类”在整个社会系统中是辩证统一的关系。在社会系统中，个人与他人、个人与集体、个人与国家民族，甚至个人与整个人类是对立统一的关系。个人离不开集体、国家和民族，甚至全人类，即个体无法选择社会生产方式。反过来，从集体到整个人类，是因社会的每个个体组成，是“原子”与“类”的相互依赖关系。整体主义方法论对社会进行分析研究的基本对象不是个体或个体现象而是社会整体，认为超越有个人利益之上的整体利益存在，而且认为对个人行为的理性理解最好是通过考察其所处的集体行动。在法律领域中就是认为社会生活中的个人只是无关紧要、微不足道的因素，整体作为“类”的人，即人类才是研究的出发点和归宿点。就西方而言，整体主义方法论可以说是一种源远流长的传统，柏拉图、孟德斯鸠与卢梭都是整体主义方法论的倡导者与践行者。整体主义方法论及思维在中国更是流风所及、根深蒂固，影响至深。几千年的文化积淀、文明传承和习得性记忆，使得这种看问题的方法在现代中国学界极有市场。由于长期浸淫于传统文化，整体主义方法论是社会中普遍存在并深入骨髓的思维模式。二、环境法研究应以个人主义方法论为主导传统私法以个人主义方法论为基础。罗马私法之发展是“建立在自由和个人主义基础之上的”。如果说私法的价值基础是一种个人主义，那么个人主义的价值基础决定了私法的研究方法必然也是一种个人主义的方法。在私法中运用个人主义方法论，最基本的要求就是从个体的“人”而非人的群合即集体出发展开私法的一般原理。私法是私权的保障体系，它追求私人自治、确立自己责任，私法还坚持平等、意思自治原则，这些都可以说是个人主义方法论在传统私法中基础地位和作用的写照。即使在公法领域，个人主义方法论也经常得到适用，成为预防和限制公权力恣肆运用的重要手段。那么，作为超越传统公法与私法二元对立的环境法，应该秉持个人主义抑或整体主义方法论作为主导地位？笔者认为，还应该坚持以个人主义方法论为主导地位。在环境法学研究中，虽然鲜见明确界定在研究中持有整体主义方法论（这是因为在环境法学领域尚没有专门的对于个人主义和整体主义方法论的运用和探讨），但一些研究都自觉或不自觉地运用了整体主义方法论，其基本逻辑思路就是认为环境法要保护环境公益，所以在价值选择与规范分析中摒弃了个人主义方法论所坚持的个人主义价值与私益诉求。这其实是一种认识上和分析路径上的误区。的确，溯源到环境法如何产生，它就是以强势的“人类中心主义”为伦理价值观的传统法律部门为人类自己创造的规矩或者尺度，其产生和存在的根本目的就在于对人的关注，主张人类是自己所构建起来的那个应然的价值世界的中心。环境资源成为最大化实现个人利益的客体，由此所导致的环境问题与生态危机已经超越了传统法律部门所涵摄的范围，于是产生了环境法。毫无疑问，环境法需要保护环境资源与生态系统，需要维护与实现环境公益。但环境法实现这一目的的路径是什么？作为一种人类的行为规则，它对于环境资源的保护和环境公益的维护必须遵循法律进路，是间接而非直接地以对人行为的控制和调整来实现的。环境法对比传统法律的特殊性并不在于它从调整人与人之间的关系转向调整人与人、人与自然之间的关系，而在于传统法律只考虑人的社会属性，环境法还必须考虑人的自然属性，是一种“人—自然”共同体规则。但是，从法律作为人的行为规范的本质来看，环境法又不能直接调整人与自然的关系，它是通过对人与人之间关系的调整达到协调人与自然和谐相处的目的，因此，环境法是调整“人—自然—人”关系的规则。环境法即使关注了环境公益，但还是具有法律血统，这就要以对人的关注为主。在法学研究中把个人作为考察对象的出发点有其自然的一面，因为法律是通过规制人的行为实现其目的的，而其目的能否实现主要建立在人能否按照法律确定和规制的行为规范而行为的基础上。环境法对比传统法律部门，并不是要，也不能否认传统私法中以个人私益保障为中心的路径，它对环境公益的维护和实现必须是通过对个人的私益体系的限制来实现的。其出发点还是从个人出发，只是在保障的同时加入了限制，在个人权益体系中引入了环境利益内容，规则设计在体现个人社会性的同时彰显了个人的自然性。因此，环境法研究还必须以个人主义方法论为主导地位。不能否认，随着社会的发展，整体主义方法论在法学研究中的影响越来越大。环境法作为新兴法律部门，其所进行的制度设计的革命是为了克服传统法律过于关注个人私益而漠视环境公益的弊端，其背后的深层次特殊性在于对于人性揭示上更为全面、细致和深刻——不但关注人的社会性，也关注人的自然性、生物性；在对于人的社会性的揭示中，也兼顾人的个人性与整体性。因此，对比于传统私法，整体主义方法论在环境法中适用更为广泛、空间更大。尤其是环境法受到环境伦理学和生态哲学的影响至为深远。在西方环境伦理学的众多理论和流派中，大地伦理学、自然价值论和深层生态学等生态中心论以其强烈的整体主义诉求引起学界的极大关注和讨论。其典型的价值观恰如罗尔斯顿所言，“无论从微观还是宏观角度看，生态系统的美丽、完整和稳定都是判断人的行为是否正确的重要因素”。因此，很多环境法研究者深受环境伦理学和生态学等的影响，在其环境法学研究的价值预设、逻辑进路和规范分析中也秉持或暗含了这种整体主义思想。在环境法学研究中，对环境权利的定性分析与规范设计、对于环境权利实现的路径选择都难免要更多地坚持整体主义方法论，需要更加强调和突出个人从属于社会整体、人类归属于整个生态系统的特征，这也难免需要在环境法学研究中更多兼顾整体主义方法论适用的领域。但正如前述所言，就环境法的法律血统和其预期实现的保障环境公益的进路而言，还难以撼动个人主义方法论在环境法学研究中的主导地位。三、个人主义方法论主导性在环境法学研究中的适用——以环境权研究为例（一）环境权研究中的分歧如果法律以保障和实现特定权利为中心，那么环境法就必须围绕环境权的保障与实现进行制度设计，因此，环境权是环境法研究中绕不开的基石范畴。我国的环境法学者已经对环境权进行了细致、深入和系统的研究，同时，也存在着不少观点分歧。对于环境权研究中的多种观点，这里作一简单总结。1．环境权主体的多样性，以公民环境权为中心蔡守秋教授在国内较早对环境权进行了研究，他认为环境权目前已形成个人（自然人）环境权、单位（法人）环境权、国家环境权等概念。个人环境权是最基础的环境权，它不仅是单位环境权、国家环境权和人类环境权的基础，也是实现个人财产权、劳动权、休息权、生存权、生命健康权等其它基本权利的必需条件。陈泉生教授认为，环境权是一项主体广泛的权利，它既是一项个人权利，也是一项集体权利，同时还是一项代际权利。该权利主体为全体人民，它不仅包括公民、法人及其他组织、国家乃至全人类，还包括尚未出生的后代人，并认为公民环境权是最基础的环境权。在吕忠梅教授的系统研究中，她主张环境权是一种体系化的权利。环境权体系包括公民环境权、集体环境权、国家环境权和人类环境权，以公民环境权为重心，环境法律制度设计要从公民环境权角度切入。作为新型人权，环境权是一个由公权与私权、程序性权利与实体性权利所构成的内容丰富的权利体系。从环境权的性质而言，它在程序上表现为国家环境管理的参与决策权，实体上则被赋予民事权利的性质。上述观点基于环境利益的复合性及其实现方式的多元性特征，也基于环境利益的不可分性，主张了环境权的主体应该是多个层次的。其中，以公民环境权为主体，环境法律的制度设计从其法律属性和制度实现机制上而言，要以重点保障公民环境权为主。2．环境权的人类权论，以人类权为唯一内容徐祥民教授也对环境权进行了系列研究，其观点鲜明独特，也已经在学界形成了重要影响，引发了很多讨论。他从人权发展的历史分期角度论证了环境权是一种自得权，本质上是人权，排除了包括公民个人在内的任何其他主体，认为在公民环境使用权和以这种权利为核心内容的公民环境权的基础上无法建立完整的环境保护法律体系，环境法应该以义务为重心来构建，认为对各主体普遍设定义务是实现权利的唯一出路。（二）环境权研究中各自秉持的方法论从整体主义与个人主义方法论角度对上述两种对立的观点进行分析，主张环境权主体多元，同时主张公民（个人）环境权为基础的观点其背后秉持的是个人主义方法论。在这一方法论中，相信任何社会行为都是由个人做出，社会的基础乃个人行为，“个人”相对于“整体”具有独立性，是“整体”的构成基础。从个人主义方法论的解释模式来看，上述第一种观点的三位教授都注重了“化约模式”，即对特定社会中的个人在行使和实现环境权益中的特性进行了从共同属性上的界定和描述。比如，蔡守秋教授强调了社会个体的“生态人”属性，陈泉生教授也认为“环境权在内容上主要是生态性权利”，吕忠梅教授强调了“生态理性经济人”的属性。从本质上看，徐祥民教授所主张的人类环境权的观点其实秉持的是环境权研究的整体主义方法论，即主张整体（人类）是与个人性质截然不同的实在之物，人类整体的环境利益大于公民个人的环境利益，个人的环境利益融合在人类整体环境利益之中，个人的环境利益只有通过个人对环境资源保护履行普遍的义务，从而保护人类整体环境利益，才能实现个人的环境利益。因此，环境权是一种自得权，并解释，“所谓的自得就是自己满足自己的需要，而不是等待别的什么主体来提供方便，也不需要排除来自其他主体的妨碍。”（三）环境权研究应偏重个人主义方法论在法学领域中，对法律问题特别是权利问题进行分析应该采取的是个人主义方法论还是整体主义方法论呢？至少在对环境权的定位与定性上是不能纯粹采取整体主义方法论的，因为其在环境权研究中存在一些弊端。1．人类环境权论者认为整个人类的环境权是建构法律制度的起点和支点，而根本否认公民个人环境权，以此为指导思想设计环境法律制度。在此理论体系和相应的制度架构中，人类环境权要通过公民普遍地履行环境义务来实现（环境法律规范的主体是义务性规则体系）。但是法律本身的价值预设是多元的，仅仅代之以无处不在的义务难免与之相悖。而且环境权本身兼具公共性和私人性等多重属性。在这个意义上，人除了是如哈耶克所言的“遵循规则的动物”（法律的秩序指向）之外还是“追求目的的动物”（自由），而自由的主体向来就是个人。法律在社会现实中还必须为人们的私域留下空间、有许多“不入之地”，这时规定普适的环境义务是不合适的。2．人类环境权理论假定每个人对环境只会造成不利影响因而不能享有权利，进而加诸社会所有个体（包括个人）普遍的义务，实际上是将人类整体理解为一个不可化约为个人观念与行为的“超人”实在，即在此逻辑体系中作为整体的人类与具体化的个人是根本上存在矛盾的。但是人类从何而来？人类还是由个人组成的，即使在整体主义方法论自身的语境中，“整体”经过“部分”组合一旦形成就具有了超越各部分所具有的特质，即“整体大于部分之和”，也不能得出人类环境权与公民环境存在根本矛盾的结论。3．整体也不一定大于部分之和。正如拉伦兹所言：“某些人以类似主观论的说法，将法律的标准意义描述为‘法律的意志’。然而，只有个人才有意志可言，在共同之意志的情形，可以承认这么多人有其意志。”也即是说，个人有明确的意思表示、有自己的意志表达是确定无疑的，但是作为整体的人类，其“共同意志”在某种意义上具有虚妄性，因为这种意志的表达恰如对自然内在价值的承认需要站在人的立场作出主体置换的道理一样，对人类“共同意志”的确认也必须存在一个代言人，这本身会存在很多诸如以公共利益之名牟取个人私利的问题。在对公民环境义务的设定中预期是保护人类环境权，但对这种环境权利益因素的判定与享有并没有明确的主体，只能是通过存在着理性不及且有自身利益诉求的代理机构。4．在权利自身的谱系中，人类环境权与公民个人环境权其实是可以并存的，并没有非此即彼的矛盾，况且在公民个人环境权与人类环境权发生冲突时，在内容众多的环境权中，并不是每一项公民个人环境权都要服从每一项人类环境权。5．谁是人类环境权的主体？如果将人类环境权界定为组成社会的全体个人的环境权的总和，并且受益者是全体公民个人，则人类环境权的存在不能否认公民个人环境权，恰恰是紧密联系、互为因果的。如果说人类环境权是一种独立于公民个人之外的利益形式，那么其设立到底是为了什么？其代表者又是谁？独立于个人的“人类”在法律上有无意义、有何种和多大程度上的意义？6．按照人类环境权的设定，并不是把人类环境权理解成个人环境权的总和，这就意味着人类环境权是社会的道德与政治目标，其实现必须依赖于政府而不是借助于个人。但在现代政治文明中，政府本身不能以牺牲个人的判断和选择为代价，强制人们实现对自己而言只有义务、责任而不能享有权利与利益的目标，人类环境权的实现从整体上和长远上是有益于个人的，但不能以整体人类权利的正当性来消解公民个人环境权利的正当性——这是基于个人生存的需要。因此，对权利的分析应该采取的是个人主义方法论，或者至少是要以个人主义方法论为主导。由此观之，按照徐祥民教授的逻辑理路，则他对人权所作的三个时期的划分，即生存权、自由权和环境权的划分，是在整体主义方法论上得出环境权是（且只能是）人类权的观点，这与大须贺明对自由权与生存权的厘定是不同的。根本差别在于，徐教授主张的权利主体是一个笼统的抽象的概念，而大须贺明却在主体内部进行了细分或者分层，从而得出了不同的结论。在对环境权的分析中，我们应该引入个人主义方法论为分析模式。权利的演进是由集体到个人权利的过程，个人对环境享有相对独立于人类的权利，这种权利并不依赖于对“人类”的意识，相反，没有公民个人环境权，人类的环境权也并不存在。之所以必须对环境权进行个人主义方法论的界定，还与环境法相对于传统法律部门对于人的认识的革命性有关。在认识到人的社会性的同时，个人还是一个自然的、生物学上的人。在此意义上，个人是一个活生生的生命体，有其自然的独特性。正如马克思所言，“人是肉体的、有自然力的、有生命力的、现实的、感性的、对象性的存在物”，人“具有自然力、生命力，这些力量作为天赋和才能，作为欲望存在于人身上。”把人从抽象的“人”中剥离，回归到现实，每个人都是风格迥异的，有不同的利益诉求与各自偏好，这需要遵循从个人到社会的进路去思考问题。对社会现象的整体性把握，还是要通过对个人行为的分析来进行理解和解释。因为人文社会科学研究的对象是“人”，个人的行为、个人的思想观念都是主观的而不是千篇一律的，则势必要采取“主观主义”的研究路径，难以如自然科学般的抽象与客观。权利的私人属性使得公民享有的诸如环境资源利用权、环境状况知情权与环境事务参与权及环境侵害赔偿请求权是为公民真实享有、通过设计就可有效运作的权利。而对于主体的“人类”而言则是一种虚无缥缈的不真实的幻象。在此基础上，才可能抽象出“人类”享有的权利，这应该是恰当的逻辑推论过程。相反，如果认为环境权只是属于“人类”、抽象地肯定人类权利却具体地否定个人权利颇有架空人类的意味：如果这些概念只是对人类作为整体而言，那么自由就只能是指人类在天地宇宙的自由，平等就只能指人与其他物种的平等，权利就该是针对神权的人权，或者是人改造自然的权利了。所以，除非特指，我们所说的自由、平等、权利等都必须落实到个人才有意义。个人是人类一切活动的具体载体，一切权力、财富、荣耀、享受、压迫、苦难最终也都落实到个人。基于“人”兼有自然属性与社会属性，对法律问题、特别是权利问题的研究，个人主义方法论与整体主义方法论作为两个不同的分析方法或分析角度，应该是相辅相成、缺一不可的。要因具体问题的性质和我们的价值预设及制度安排的预期而时重时轻，但是在同一问题上必须坚持同一立场而不能采取双重标准，不能以二者的结合去分析生存权、自由权，而仅仅以纯粹的整体主义方法论去分析环境权，这必然得出的结果是“环境权”是区别于生存权、自由权的人类的“自得的权利”。四、结语环境法学方法论研究的滞后导致了环境法学研究的“虚假繁荣”，方法论的缺失使得环境法学术共同体缺乏基本的学术共识。既有的一些方法论创新和研究范式更新，对传统法学研究方法与进路形成了有力冲击，努力凸显了环境法学科特色，但也引发了很多争议和质疑。环境法的法律血统和调整模式要求我们必须回归传统法学方法论，重视传统法学方法论对于环境法学研究的指导意义。环境法律和环境权的研究中产生的很多分歧，也可以归结到法学方法论上的分歧——环境法学方法论是该以个人主义还是整体主义为主导？整体主义方法论某种程度上契合环境法更加突出人的自然性和从属于生态系统的特性、预期保护环境公益的需要。但是，其缺点表现在这种研究进路忽视了整体中的个体，忽视了在制度、结构、规律背后个人的行动与感受，忽视了个人内心的理解、经验、体验等主观上的东西。“理性的集体主义理论仅仅依靠牺牲主体、消解自我观念来解释秩序。”在这种指导思想下，也导致忽视了个体（公民个人）环境权的存在。包括环境法律在内的所有法律体系必须以从重视个体的感受、利益和诉求出发，环境法的特殊性不在于它不再关注个体而直接关注整体（人类整体甚至是整个生态系统），它的特殊诉求的实现在于重新揭示个人的利益范畴（在传统私益内加入环境利益）、设定个人的权利体系、划定个人的权利边界、设计出个人权利体系实现的路径。它对于环境公益的关注、人类整体权利的保障和环境资源与生态系统的维护，是通过特殊的规则设计作用于个人的，这也是环境法作为人类行为规则能得到公民遵循的动力机制之源。因此，个人主义方法论还是必须作为环境法学研究的主导性方法论。第二节环境侵权救济中环境法与政策的抵牾与交融中国现实社会中频繁的环境法律出台与修改伴随的是环境状况的持续恶化。虽然从整体论和系统论角度而言，按照动态系统的等级结构来理解人和周围环境，经历过作为“全球规模环境破坏的世纪”的20世纪，环境已经“从剩余到短缺”，似乎环境问题无可避免，但环境状况恶化与环境法律实施效果不无关系。环境法律要实现预期效果必须具有良好的制度环境，因为环境法律通过对现实矛盾法律格式化的路径来分配社会资源。社会对资源的分配具有悲剧性，资源分配的悲剧性来源于文化的悲剧性，即某些抉择之所以具有悲剧性是因为其由一个社会的基本价值观所判定。因此，“悲剧的根本特点在于矛盾的不可避免性、无法消除的张力和模棱两可及不稳定平衡中的彼此对立。悲剧如同钟摆，永不歇息。”环境法律仅是社会悲剧性地分配资源的一种手段，市场、习俗、惯例和政策等手段都综合参与决定了资源的分配，甚至是民意也会成为法律实施的重要依据，成为社会分配资源的重要标准。在现实中政策对于环境法律实施影响非常大，谴责行政权力过大、行政干预严重与归咎环境执法部门无强制执行权同时成为了检讨环境法律实施效果不佳的原因，已有的研究过于简单粗暴地总结政策对于环境法律实施的干预。因此，迫切需要细致分析环境法律与政策的抵牾与交融，以揭示环境法律与政策在应对环境问题中相互关系的真实状况和关系类型，环境侵权的救济在现实法律实践中最突出反映了这种关系范畴。一、环境侵权救济中环境法律与政策关系的分析框架以我国2010年7月1日起实施的《侵权责任法》为代表的民事侵权责任制度框架中，环境侵权行为在立法上被限定表述为“环境污染责任”，被认为是一种特殊的侵权行为。对于环境侵权责任，以下述专门的环境法研究者的定义为代表：“因产业活动或其他人为原因，致生自然环境的污染或破坏并因而对他人人身权、财产权、环境权益或公共财产造成损害或有造成损害之虞的事实”。学界一般都认为环境侵权行为应承担民事责任，而这种特殊侵权行为侵害的对象是人身权利、财产权利以及环境权益。因此，现有救济环境侵权的思路是在拓展传统侵权法适用的边界同时考虑环境侵权的特殊性进行机制创新。与此同时，我国还进行了专门的针对环境侵权的立法。但是，现实的执法检查和相关调研显示，我国的环境侵权依然非常严重甚至是日趋严峻。环境侵权是以自然环境作为媒介的侵权行为，以环境为媒介对人的权利的侵害直观表现为环境状况的恶化。已有研究和实务界检讨分析环境侵权状况严重和法律在救济环境侵权中客观不能的诸多原因。其中重要的原因是环境政策与法律的不协调，是地方政府出台了一些不利于环境执法的地方保护政策，在“宁要有污染的发展，不要不发展的环保”思想主导下，总是袒护违法企业。现实情况总能作出这些“一言以蔽之”的总结吗？我们需要细致考察在具体情势下我国环境政策与环境法律有何关系，政策对于环境法律在救济环境侵权中有何影响。具体而言，可以从以下三个层面分析：（一）公共政策的演进对环境侵权法律责任内在机理的更新法律机制的稳定性与创新性是紧密联系的，环境侵权法律机制与传统侵权法律责任相比是连贯的而非断裂的。环境侵权法律机制也是在传统边界上进行创新。就法律实践来看，救济环境侵权还基本上适用传统侵权法的法理和制度：追究环境侵权者的法律责任，也需要考察其是否符合构成要件。环境侵权行为作为特殊的侵权行为，中国《侵权责任法》第65条对其责任的承担已有明确规定，即“因污染环境造成损害的，污染者应当承担侵权责任。”我们会说社会实践的发展、环境法独立性的重构和法学研究的深化会对自成体系的环境侵权责任提出新的要求和理论资源，但从公共政策的演进角度，也可以考察政策对环境侵权法律责任内在机理的更新所起的积极作用。（二）环境政策对于出台专门的环境法律或者环境法律制度的推动作用坚定的法律理想主义者主张法律帝国的纯粹性，反对政策对于法律的影响，但现实生活中很多法律的出台或者制度的更新与政策的颁布不无关系。环境政策内生于国家发展战略，外在表现为环境法律制度，尤其是处在社会转型时期，国家的环境政策必然在很多方面通过环境法律予以实现。（三）地方推行的环境政策对于环境法律机制在环境侵权救济中的影响权力中心在制定政策以后，通常由地方各级政府来具体执行，而在执行过程中，又会因为政策的不完全性、中央和地方的行政等级结构之间的离散性等特征，导致政策走样与“变形”，或是出现“上有政策，下有对策”的情形。国家环境政策也是如此。国家环境政策需要由各级政府来具体执行，国家环境法律的“规则之治”需要通过具体“纠纷处理”来实现，而不同地方的具体情势和不同地方政府的发展目标、政策定位以及发展路径将决定其出台的政策对于环境法律在救济环境侵权中会有不同影响。二、公共政策的演进对环境侵权法律责任内在机理的更新我国迄今为止没有专门的环境侵权救济法律，环境侵权一开始就是作为一种特殊侵权从现行的《侵权责任法》等法律构成的既有法律制度体系中寻找救济依据的。侵权责任的追究需要考察侵权行为的构成要件。我国通说认为，一般侵权行为要具备行为的违法性、有损害事实的存在、行为与损害后果之间存在因果关系、行为人主观上有过错这四个要件，而特殊侵权行为则需要具备行为的违法性、损害事实的存在、行为和损害之间有因果关系这三个要件。因此，一般来说，环境侵权责任的构成要件包括：第一，行为主体实施了污染环境等致害行为；第二，发生了损害结果；第三，致害行为与损害结果之间具有因果关系。实际调研情况发现，实践的发展已经远远超越了抽象学理限定的框架，而在其中，公共政策的诉求发挥着极为重要的影响。关于公共政策定义有很多种，这里所选取的定义方式有两种。在形式上，公共政策是国家机关、政党以及其他政治团体在特定时期内，为实现或服务于一定的社会政治、经济、文化目标而采取的政治行为或规定的行为准则。它是一系列谋略、法令、措施、办法、方针、条例等总称。在实质上，公共政策可以按照美国学者戴维·伊斯顿认为的是对全社会的价值作权威性的分配，或者在某一特定的环境下，个人、团体或政府有计划地活动过程，提出政策的用意就是利用时机、克服障碍，以实现某一个既定的目标，或达到某一既定的目的。公共政策活动是以解决社会公共问题为取向的，在公共政策活动多元化主体在特定民主程序下广泛参与和连续抉择，使得公共社会问题转化为政府下决心要解决的公共政策问题。环境社会学的研究表明环境问题经历了这一阶段而成功地成为了公共政策关注的核心问题之一，而这对环境侵权法律救济的积极影响表现在对环境侵权责任构成要件认定方面。（一）环境违法行为从主观标准向客观标准的拓展传统民事责任以侵权行为具有“违法性”为必要条件，行为人只对违法行为承担责任，通常情况下，损害他人人身和财产的行为为违法行为。“违法性”要件可归入道义责任的范畴，代表了法律对于特定行为的负面评价。从根本上说，对于环境的侵害是在经济发展过程中不可避免的后果，环境资源存在的稀缺状态甚至并非由资源绝对匮乏所造成，而是一个社会经过有意识选择的结果，因为社会不愿由此而舍弃其他的利益。也就是说，在对社会整体资源的分配中，整个社会把整个资源作出多种用途的分配，这根本上是由资源同时具有经济属性和生态属性决定的，社会决策只可能是把一部分资源作为环境资源的用途使用。因此，某种意义上说，把何种行为规定为可归责的“环境侵权行为”很多时候来源于国家公共政策的选择，否则环境侵权者完全可以基于环境侵权的合法性否定自己的环境侵权责任。国家必须允许企业排污行为的存在，只是通过制定环保标准将其排污限制在“可忍受的限度之内”，只要是不超过国家规定的排污就可以发给排污证，表示了国家对其排污行为的认可，不属于“违法行为”，但并不免除其侵权责任，这是来源于“有损害就有赔偿”的社会正义的要求。我国的环境侵权救济实践之所以有这些转向，与近些年来实行的环境公共政策紧密相关。20世纪80年代初以来，我国政府一直将“环境保护”作为一项基本国策，要求合理开发利用自然资源，努力控制环境污染和生态破坏，防止环境质量恶化。与之配套的是比较详细的工业建设布局环境政策、能源环境政策、水域环境政策、自然环境保护政策等等。20世纪90年代中期以来，改革开放更进一步深化，其重要标志是经济体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变，国家发展战略定位于科教兴国和可持续发展。政府提出了与之相应的15年（1996—2010年）环境保护工作要求：2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到基本控制，部分城市和地区的环境质量有所改善；2010年基本改变环境恶化的状况，城乡环境有比较明显的改善。实现上述目标的两项重要措施是制订了《污染物排放总量控制计划》和《跨世纪绿色工程规划》。在此公共政策背景下，法律机制也要服务于国家的宏观政策，相应的环境保护诉求并不当然地让位于经济发展诉求，考察是否发生环境侵权行为也不再以道义可谴责性为依据，“以经济建设为中心”不能否认其他的社会价值诉求，判定环境侵权中发生的“违法行为”的标准要更多顾及哪些是社会政策目标所反对的行为。（二）损害事实到危害事实的范围拓展损害事实既是侵权行为所产生的危害后果，也是承担侵权责任的依据。环境侵权的成立，并不以发生实际损害为要件。只要经过科学上的判断，确定其事实具有造成损害的危险盖然性即可。传统侵权法上认定的损害事实是对于人身、财产或精神的实际或可预见的损害，但在科学研究的揭示和环保主义者的呼吁下，公众环保意识觉醒和政府高度重视，在公共政策上已经重新评估环境侵害行为的危害后果，需要法律在追究环境侵权责任时把损害从传统的人身、财产损害，拓展到环境损害（或生态损害），如欧洲委员会2000年2月9日在布鲁塞尔提出的《欧盟环境民事责任白皮书》就明文规定损害既包括传统损害（对健康和财产的损害），也包括环境损害（场所污染和对生物多样性的损害）。中国在公共政策演进上也体现了这一点，从1972年派代表团参加斯德哥尔摩联合国人类环境大会为起点，到1983年在国务院第二次全国环境保护会议上规定把环境保护作为中国的一项基本国策，2003年十六届三中全会《关于进一步深化经济体制改革的若干问题的决定》中提出“科学发展观”，2004年十六届四中全会《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》“构建社会主义和谐社会”概念的首次完整提出，2007年的十七大报告中明确提出了建设生态文明，2012年的十八大报告进一步重申了构建我国生态文明，并深化了生态文明的内涵。这些公共政策的推行对环境法律在追究造成环境损害风险活动责任的法律责任时必然有潜在或者实际上的影响。在中国法律实践中就体现在需要对环境侵权的原因行为从污染行为拓展到生态破坏行为，需要在全面认识环境对于人类的经济价值、生态价值和精神价值的基础上，把环境损害纳入环境侵权法的规制范畴，因为环境损害直接侵犯了人类的阳光权、宁静权、清洁水权、清洁空气权、通风权、眺望权和自然景观权等环境人格权益。环境法与传统法律部门把环境视为纯粹的客体不同，还承认环境某种意义上的自身价值，所以环境法律责任还包括了人对环境的责任。更加注重环境法律在救济环境侵权中保护的客体范围，也是我国建设生态文明、和谐社会和“两型社会”的制度安排，因为环境侵权行为是一种典型的环境不友好行为，救济环境侵权是构建“两型社会”的底限要求。（三）因果关系认定的公共政策影响传统的侵权责任构成中，要求违法行为与损害后果之间有因果关系，在环境侵权法律责任追究中要求致害行为与损害后果之间存在因果关系。此种因果关系的认定非常困难，法律上的因果关系是以事实上的因果关系为基础的，因为科学发展而引发的对社会生活的某一方面的因果关系的认定、理解和把握就常常会对法律制度，并对通过这一制度完成的责任分配产生重大影响。很多有关自然科学上的因果关系法则并未得到充分而明确的解释，环境法律不能等这些领域都明晰之后，才以此为依据进行责任分配，因为“迟到的正义是非正义”。因此，环境法律上因果关系的认定还赖于人类行为规则设计。因果关系最重要意义在于责任分配，尤其是在于法院对环境侵权责任的认定。在某些情况下，如需要对原告或者第三人行为的合理性进行评估时，价值判断也会影响因果关系判断。而这种价值判断并不是固定的而是在具体的社会情势下流变的，它们借助的是构成日常生活一部分的一个观念，即普通群众，包括陪审员们，在接受最低程度的指导后就能够掌握它们。卡多佐也认为，法律的逻辑推理固然重要，但影响判决结果最重要的依据应该是公共政策的考量，比较原告与被告的行为，分析整个案件社会观念与价值判断，得出合乎公平正义的结果。三、专门的环境政策催生新的环境法律、更新环境法律机制影响救济环境侵权环境侵权是通过对环境污染和生态破坏为中介来侵犯环境权利的，因此，环境法律体系是否有效地规制环境污染和生态破坏行为从根本上影响到环境侵权是否能从源头上予以救济。国家宏观的环境政策需要落实到具体层面，综观近些年来的社会实践，可以发现环境政策的演进催生了专门的环境法律，也更新了一些环境法律制度。如上所言，环境侵权的法律救济来源于对环境侵权的认定，而环境侵权的认定很多时候基于何种社会政策成为环境法律以及相应制度影响到环境侵权救济的现状。（一）环境政策催生的专门环境法律总体而言，中国改革开放后陆续出台的政策越来越重视经济发展中的环境保护，重视环境问题的解决，而此过程也是中国的环境法律体系逐步出现并完善的过程，因此，二者在实践中的作用是交织在一起的。有研究表明，具备以下特征的管理措施通常可以克服危机、冲突和停滞等问题：第一，综合而不是零碎的政策；第二，以有弹性、能适应的政策取代僵化的政策；第三，有利于获得知识而不只是着眼于经济利益和社会效益的管理和规划；第四，监控应成为有活力的干预措施之一，从而更好地了解生态系统并有助于确定正确的相应措施，而不只是为了监控而监控；第五，公民参与并建立活跃的伙伴关系，而不只是被动地接受公共信息。这个研究对于环境政策要发挥作用提出了一些实质性的要求，要求政策的综合性、弹性和激励性，而纳入环境法律体系的环境政策能够克服零碎性和管制性，因而将一些重要的环境政策上升为法律不失为一种好的机制设计。但是环境政策存在以下特性：第一，政策最明显的特征是灵活性，政策制定出于解决现实问题的需要具有高度不完全性，采纳某一特定的环境政策的未来社会成本和生态收益存在相当大的不确定性；第二，经常会有与环境政策相关的重要的不可逆性的出现，这些不可逆性可能是由环境危机自身所引发的（例如，生物多样性的损失可能是永久性的），也可能是降低这些危害的政策的适应成本所导致的（例如，生态保护区建设的投资也许是不可逆的），这种情况的出现来源于现有的科技认知水平的限制，常常需要处于不断的修正之中；第三，就实际情况来看，环境政策很少采取要么现在要么永不的选择方式，常常是处于不断变动修订之中。因此，环境政策中常会出现的“朝令夕改”并不一定就是不好的，而这与法律的稳定性有矛盾。这时，什么样的环境政策上升为法律需要慎之又慎。而现实生活中，我们倾向于把一些认为重要的环境政策转化成为了专门的环境法律，以下仅举两例。1．循环经济政策与《循环经济法》循环经济是指在生产、建设、流通、消费和废物处理等阶段，遵循生态规律和经济规律，以“减量化、再利用、资源化”为原则，以清洁生产、产品延长使用、资源循环利用和循环消费为主要内容的经济活动。循环经济概念的核心是减量化，实际就是提高资源的生产率。这一经济发展理念包括的内容非常庞杂，作为一种专门的经济发展政策在中国有一定的演进过程。根据富达尔循环经济与能源规划研究组整理，我国目前的循环经济政策包括以下方面：第一，废旧资源综合利用及相关环保产业政策；第二，清洁生产政策；第三，资源能源开发利用政策；第四，生态农业政策；第五，环境友好型产品相关政策。从1985年出台的《国务院批转国家经委〈关于开展资源综合利用若干问题的暂行规定〉的通知》（国发［1985］117号）到2005年国务院日前印发的《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》共有超过100个法律法规和指导性政策，其中也包括2002年颁布的《中华人民共和国清洁生产促进法》。正是我国在发展进程中对于循环经济政策的重视，特别是《国务院关于加快发展循环经济的若干意见》提出，中国力争到2010年建立比较完善的发展循环经济法律法规体系、政策支持体系、体制与技术创新体系和激励约束机制。因此，制定专门的《循环经济法》按照全国人大的布置有条不紊地顺利开展，《循环经济法》被作为全国人大常委会2008年度立法计划中拟安排审议20件法律草案之一。2008年8月29日，全国人大常委会通过《循环经济促进法》，该法律自2009年1月1日起施行。当然，也有论者从该法的可操作性、立法的现实条件和与已有的法律体系的冲突与重叠等方面，对于制定专门的《循环经济法》可能存在的问题进行了反思。2．清洁生产政策与《清洁生产促进法》清洁生产政策属于循环经济政策的一个组成部分。清洁生产是20世纪80年代发展起来的一项新的创造性保护环境的战略措施。它指的是不断地采用改进设计、使用清洁的能源和原料、采用工业技术与设备、改善管理、综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源利用效率，减少或避免生产、服务和产品使用过程中的各种污染物的产生和排放，以减轻或消除对人类健康和环境的危害。清洁生产是可持续发展战略的标志，体现“全过程控制污染”机制的精神。《21世纪议程》所提出的全过程控制思想就包括清洁生产三个方面的内容，即采用清洁的能源、少废无废的清洁生产过程和对环境无害的清洁产品。我国近年来十分注重清洁生产政策的贯彻，专门出台的政策文件有1997年的国家环保局《关于推行清洁生产的若干意见》（环控［1997］0232号）》、1999年《关于实施清洁生产示范试点计划的通知》（国经贸资源［1999］402号）、1999年《淘汰落后生产能力、工艺和产品的目录（第一批）》（国家经贸委员第6号令）、2000年国家经贸委《国家重点行业清洁生产技术导向目录》（第一批）和2001年《关于开展清洁生产审计机构试点工作的通知》（环发［2001］154号）等。2002年颁布的《清洁生产促进法》就是这些清洁生产政策的进一步发展和体现。该法律将政策纳入法律，以政策为主要内容，将政策内容直接写入法律，在我国法制建设中实属罕见。该法的第一、二、四章基本上都是政策性的条文，规定了一系列的国家政策，包括经济政策、社会政策、技术政策等。将政策与法律结合起来，以政策为法律的主要内容，是《清洁生产促进法》的又一重要特点，也是它与传统法律文件最大的不同之处。实际上，国家推行清洁生产，主要是通过国家计划、政策、经济手段等方式进行的，将有利于推行清洁生产的各种政策直接纳入法律之中，使得《清洁生产促进法》基本上可以说是一部政策法，是政策的法律表现形式。（二）环境政策演进与环境法律制度的更新我国1982年建立国家环境保护局，1983年在国务院第二次全国环境保护会议上规定把环境保护作为中国的一项基本国策。20世纪80年代中国环境政策的基本内容是：预防为主，防治结合；污染者负担；强化环境管理。与之配套的是比较详细的工业建设布局环境政策、能源环境政策、水域环境政策、自然环境保护政策等。中国的环境政策建设主要致力于建立环境标准和法规、加强环境监测和环境统计。相应的具体环境政策有“三同时”、“排污收费”、“环境影响评价”、“环境保护目标责任制”、“企业环保考核”、“城市环境综合整治定量考核”、“排污许可证制度”、“污染集中控制”、“污染源限期治理”等。上述环境政策的制度建设的总原则可以归纳为“谁污染，谁治理”。中国自1979年试行《环境保护法》和1989年正式通过施行《环境保护法》，上述环境政策构成了中国环境保护基本法的主要制度体系。由于这一阶段是中国经济体制向市场经济渐进的改革时期，环境保护政策还带有浓厚的计划经济的色彩，即行政命令有余、管制手段为主、市场手段不足，这构成了已经形成的环境法律制度的特征，出现了“三同时”制度这种被认为具有中国特色的指导企业治理污染的过程控制制度，并且该制度在中国适用最为广泛。排污收费政策而催生的环境费制度和排污许可证政策催生的排污权交易制度都带有明显的管制特征。而“环境保护目标责任制”政策在原有的环境法律体制仅是原则性规定而没有落实到具体的权利义务。1978年中共中央批转国务院关于《环境保护工作汇报要点》的报告中就首次提出了进行环境影响评价工作的意向。随后的环境保护基本法、单行法和2002年颁布的专门的《环境影响评价法》都不断完善了该制度，但是不彻底的环境影响评价制度实施起来会出现诸多问题。2007年爆发的厦门“PX事件”集中反映了现行的环境影响评价制度存在的问题。我国随后于2009年10月1日起施行《规划环境影响评价条例》，但因为当前的环境影响评价体系中战略环评在评价对象上的缺陷与弊端，又有进一步实施政策环境影响评价的呼吁与建议。在当时的政策背景下产生的限期治理制度和代执行制度在现实的环境侵权救济中也存在制度失效之处。20世纪90年代以后，特别是21世纪以来，改革开放进一步深化，经济体制由计划经济向市场经济转变，经济增长方式由粗放型向集约型转变，国家发展战略定位于科教兴国和可持续发展。政府对环境保护的重视已经从倡导转向基本国策和大政方针。特别是最近几年来，中共中央和国务院陆续提出的“科学发展观”、“构建社会主义和谐社会”、建设生态文明和“两型社会”这些宏观政策，推动可持续发展观从环境法秉持的理念体现为具体法律机制和制度设计，环境与发展综合决策也全面拷问了法律体系。具体而言，环境政策的演进对具体环境法律制度的创新促进作用表现在以下四个方面。1．由偏重“命令——控制”（Commad—adCotrol，即CAC）类型向基于市场的经济激励制度的兼顾，并且后者发挥越来越重要的作用。基于市场的政策工具体现在环境法律制度对原有环境费制度的创新，表现在中国先后修改颁布《海洋环境保护法》（1999年）和《大气污染防治法》（2000年）废除了超标排污收费制度，首次确立了“达标收费，超标排污违法”的新排污收费制度，并且2002年国务院还修改制定了《排污费征收使用管理条例》，对排污费征收和使用管理作出了明确规定；同时在我国部分省市也开始在实施重点污染物排放许可证制度的基础上试行排污权交易。还在讨论的制度创新有环境税制度。2007年10月，中共十七大报告提出要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿标准”，十八大报告提出“深化资源性产品价格和税费改革，建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”，资源与环境问题被提至更高的层面。开征环境税成为2008年政府重点推进的税收政策之一。2010年8月4日，国家环境保护部环境规划院表示，环境税研究已取得阶段性成果，财政部、国家税务总局和环保部将向国务院提交环境税开征及试点的请示。2011年12月，财政部同意适时开征环境税。虽然现在对于环境税的具体构成、内容及环境税实施的具体时间表尚未最终形成定论和进入立法，学界和全社会正在热烈讨论之中，有多种方案亟待讨论，但可以预见环境税制度必将成为正式的环境法律制度。2．战略环评制度。在发生一系列重大环境事件后，环境法学界已经开始讨论在法律修改中要把战略环评制度纳入到正式的制度体系内。战略环评是指对政策、规划或计划及其替代方案可能产生的环境影响进行规范、系统的综合评价，并把评价结果应用于负有公共责任的决策中。它是为了改正现有的环评制度中仅针对项目开展环评的缺陷而提出的。3．环境保护问责制。虽然我国在之前的环境政策中也推行了“环境保护目标责任制”，规定各级政府的主要官员对当地环境质量负责，企业家对本企业的污染防治负责，这些将列入政绩进行考核，但并没有成为一种正式制度约束。近几年频繁爆发的一系列突发公共性危机和重大恶性事故使得行政问责制引起高度重视，而环境事件是非常重要的一个方面。我国在2006年2月20日起公布施行的《环境保护违法违纪行为处分暂行规定》详细规定了环境保护问责制的具体内容。环境保护问责制也可视为一种正式的具体的专门环境法律责任制度。4．环境法保障人体健康的立法目的从虚化到实化。我国的环境法律体系明确规定了要实现“保障人体健康”的立法目的，但迄今为止都是一个虚化的价值追究，并没有体现在具体的制度设计上。可以预见，这种情况很快将会改变。2007年11月5日，国家卫生部、环保总局和发展改革委等18个部门正式联合启动《国家环境与健康行动计划（2007—2015）》。该计划是中国政府相关职能部门共同制订的我国环境与健康领域的第一个纲领性文件，因此该计划在近几年内将成为控制有害环境因素及其健康影响、减少环境相关性疾病发生、维护公众健康，落实“环境保护”基本国策的重要环境政策，而这对我国环境法律政策从宏观思路到具体制度的更新提出了新的要求。四、环境政策再界定过程对环境侵权救济的影响环境侵权的特殊性在于行为人以对作为媒介的自然环境的危害来侵害他人的权利，这种侵权带有隐蔽性和潜在性，因此救济环境侵权相比较于传统侵权救济而言有两个层面：第一，直接对受害人受损的环境权利予以救济；第二，有效制止行为人侵害环境的行为并苛加其责任来间接地救济环境侵权。以法律途径救济环境侵权就需要在完善公民环境权利的制度体系建构和完善国家环境管理制度两个层面同时并重，法律制度自身的普适性特征要求其在解决环境侵权个案时能具体适用，而具体环境执法与司法实践受到环境政策再界定过程的影响，因为权力中心在制定环境法律和政策以后，通常由地方各级政府来具体执行才能真正实现预期目的。（一）环境政策的再界定中国作为一个民族众多、疆域辽阔、各地区发展不平衡的大国，存在中央和地方的分权，这种分权不仅可以分担治理的责任，而且由于各地制度的差异会带来不同的制度收益和成本，会有助于治理目的的实现。具体到环境治理中也体现这一行政体制运作的特点。环境政策的运作（制定与执行）存在着分离性，中央政府只负责决策，而政策的具体执行由地方政府来进行，二者之间存在一种委托—代理关系。由于信息不完全和有限理性问题的存在，导致权力中心制定出来的政策都比较粗略，只是对政策涉及的有关方面作原则性说明，具有高度不完全性的特征。因此，地方政府在执行政策之前，必须对政策进行再界定，也就是说，对决策中的基本原则、基本要求进行细化，制定出具体的操作细则。事实上，政策的制定与实施有时候是交织在一起的，各级地方政府经常需要根据地方的具体情况不断对政策进行再界定和调整。地方政府对环境政策的再界定主要表现在以下几种方式上：1．地方政府对中央环境政策进行具体化并严格执行国家制定的很多环境政策由于要统筹全局，也由于信息缺失，一般只是对政策的基本目标和“精神”作出原则性规定，而没有规定实现目标的具体手段，这时需要地方根据当地实际情况进行实施与操作。有的地方政府会根据当地情况对中央环境政策进行具体化并严格执行，以符合中央环境政策精神，实现其目的。这些一般都是中央特别重视和关注，并作了强制性规定的政策。比如在2006年环保总局联合监察部等六部门开展的环保专项行动中，很多地方政府都高度重视，专门召开会议动员部署，统一认识，明确责任，中央和地方一起查处挂牌督办环境违法案件。河南省省长5次参与环保暗查、山东省副省长4次带队开展大规模突击暗查。环保总局负责人对于这次中央环境政策在全国范围内得到的配合执行予以高度认可。胡锦涛总书记和曾培炎副总理2005年8月两次对贵州、湖南、重庆三省（市）交界地区锰污染问题作出重要批示，要求明确责任，加强督查，务见成效。于是，三地政府非常重视，进行承诺并且联合出台、积极实施《湖南、贵州、重庆三省（市）交界地区锰污染整治方案》。2．地方环境政策公然违反或者“阳奉阴违”中央环境政策中央政府和地方政府在视域和目标设定上存在差异。中央注重保护环境的重要性以及从全局和长远上考虑环境保护与社会经济发展之间的联系，但地方担负本地的经济、社会发展的重大责任，谋求地方利益最大化，它作为中央政府一级代理机构要贯彻中央环境政策，但经常出于政绩诉求会规避中央宏观政策要求和监管，追求短期经济目标。因此，现实中经常会出现地方政府在环境治理中公然违反或者“阳奉阴违”中央环境政策，尤其是在一些偏远地区的落后地区。比如经常出现的地方环保局引进污染项目事件。3．“用足”地方权力，创造性地体现中央环境政策精神以最佳保障和救济公民环境权利中央环境政策在确定指导思想、基本目标与原则等作出基本规定后，也提供了政策具体化和创新的空间，允许地方政府结合本地区的实际情况制定相应的地方性政策。有些地方政府在政府政策定位上高度契合国家环境政策，会结合地方特色，“用足”地方权力，以最佳的政策来保护环境和保障公民环境权利。比如厦门市非常注重环境保护，《厦门市环境保护条例》在2006年修订草案中就在全国率先明确提出了“建设生态文明”，其环境保护条例的一系列制度设计都紧密围绕这一中心，“用足”较大市立法权进行了很多制度创新，2004年修订的正式条文中规定了“代执行”制度，并且在认识到原有制度内涵弊病的基础上进行了创新。我国的环境立法中对于代执行制度没有予以足够重视，仅是《固体废物污染环境防治法》第46条“代处置”的规定，适用的对象仅为“生产危险废物”的单位。而《厦门市环境保护条例》在“第二章生态保护”中详细规定的代执行制度适用的对象是一切造成环境污染和生态破坏，而又拒不履行整治恢复责任或者整治恢复不符合要求的主体。4．打政策的“擦边球”，在执行中央环境政策时，尽量向本地的地方利益倾斜，以多种形式使中央环境政策落空现实中这种情形最为常见，公然违反中央环境政策的地方政策极为少见，而在地方发展定位上完全契合中央环境政策的地方政府也不多，经常出现利用国家环境政策宏观性、原则性，在结合地方特色予以具体化时附带地方利益的诉求。比如，国家的宏观构建“和谐社会”、“两型社会”政策要求人与自然的和谐、人与环境的友好，但三峡工程电源电站项目等多个项目未经环评仍然开工建设；国家环保总局发动“环保风暴”紧急叫停，必然会对地方经济发展造成影响，于是，当溪洛渡水电站被叫停之后，云南、四川有关方面已经就此开始协调、争取年底开工。（二）政策再界定的地方环境政策对环境侵权救济的影响——以调研材料为例传统的侵权行为是公民的财产权或人身权的侵犯，环境侵权是间接型侵权，以对环境侵害为媒介造成危害后果。因此，相应的环境侵权救济除了要注重直接的权利侵害之外，更要有效规制过量向环境索取物质和能量或者不适当地将物质和能量排向自然环境，从而导致环境污染或生态破坏的行为，有效切断通过环境侵害行为过渡到对环境权利侵犯这个中间链条。如何解决环境纠纷、救济环境侵权，可以分为根据合意的纠纷解决和根据决定的纠纷解决，前者将意思自治原则扩展到纠纷解决中，具有自治性和灵活性，具体表现为当事人协商、民间调解、行政调解、仲裁等各种非诉讼机制，后者强调国家或公权力在纠纷解决中的中心地位，具体表现为国家的诉讼机制。此处仅就环境侵权救济中的诉讼机制展开分析。正如上文所言，普适性的法律在解决具体的环境纠纷和救济个体环境侵权时，需要把法律规则具体化，由当地机构和人员来实施法律，而国家环境政策的再界定过程形成的地方环境政策对这一过程造成了不能予以忽视的影响。以调研材料为例，下面对各地政府对国家环境政策再界定，从而形成的地方环境政策作出一个类型化的分析，以此细致区分不同类型的地方环境政策对环境纠纷解决、环境侵权救济的影响。表1我国地方政府环境政策类型1．环境友好型地方政府环境政策对环境侵权救济的积极作用环境友好型地方政府环境政策有助于环境侵权救济，具体又可以分为以下两种：（1）地方政府定位建设生态型省市，在此发展目标下的地方环境政策有助于环境侵权救济。典型的省份是海南省。1998年底，中共海南省委、省政府作出了建设生态省的战略决策；1999年初，国家环保总局批准海南为全国第一个生态示范省，海南省人大批准《海南省生态省建设规划纲要》；海南省在1999年二届人大二次会议全体代表一致通过了《关于建设生态省的决定》，进一步明确了生态省建设的战略地位和目标任务，赋予了生态省建设的法律地位。这在中国内地各省、区尚属首例。这个发展定位对于具有良好的热带岛屿生态系统来说是必要的，其地理位置和生物物理环境的独特性决定了其生态系统非常脆弱，一旦被破坏就很难再恢复。在这个宏观的发展定位下，海南生态省建设必然要配套一系列政策，包括环境污染的预防和控制、生态系统的改善、人居环境的改善以及生态文化的发展。在这一系列的构建生态省的地方政策体系下，海南省的环境保护总体状况较好，这就从源头上减少了环境污染和生态破坏，切断了环境侵权的原因行为。恰如调研资料显示，海南省发生的环境侵权案件非常少。表2海南省2002年—2006年环境相关案件统计数据（数据来源：海南省高级人民法院研究室）典型的城市代表是广东省珠海市。珠海市在特区创立之初就进行了建设现代化生态城市的战略选择。2007年珠海市通过《珠海市环境保护“十一五”规划——生态市建设规划近期目标实施方案》。据此，该市“十一五”期间要将国家环保模范城市的标准和要求覆盖全市，发挥环境品牌优势，建设成为生态城市。在建设生态城市的定位之下，珠海市出台了很多相关政策来实现这一目标。1992年以来，珠海制订了《珠海市城市规划条例》、《珠海市环境保护条例》、《珠海市饮用水源水质保护条例》、《珠海市环境保护“八个不准”的规定》等一系列地方性法规，使生态建设和环境保护工作逐步走上法制化轨道，使得珠海市的环境现状和环境保护状况已处在全国前列。珠海市充分利用较大市立法权，重视《珠海市环境保护条例》在保护环境、解决环境纠纷中的作用。2006年珠海市政府委托招标公司向全国范围内科研机构招标进行《珠海市环境保护条例》修订。在2008年发布的《珠海市环境保护条例（征求意见稿）》中规定的很多制度比较国家立法和其他省市立法都具有先进性和前瞻性。该条例首次在第7条中明确规定了公民的环境权利，第六章用32个条文详细规定了法律责任，改变环境法律规范中经常出现的责任体系存在违法责任过轻，导致违法成本过低，不能有效地阻止环境违法事件的发生的弊病。（2）地方产业结构合理，已经逐步推行可持续发展的经济增长模式。这些省市一般是经济相对发达，当地政府通过实际政策贯彻环境与发展综合决策机制。首先能够在经济发展中采用环境友好型发展模式，减少环境纠纷的发生，从源头上控制环境侵权的原因行为；其次，这些地方政府特别重视对环境案件的处理，有助于环境侵权救济。典型如上海市。在上海市法院系统获取的调研资料来看，从1995年到2007年，上海市有关环境诉讼的案件，民事污染损害赔偿纠纷约90件、环境行政诉讼不足20件、环境刑事诉讼1件，无行政复议和申请强制执行的案件，且其中有相当一部分是重复的，相对其他性质的案件，数量非常少。当地法官认为其原因是上海市产业结构已经更新换代，传统产业少，污染相对较小；上海市各级政府在防治环境污染、保护环境上相当强势，各级政府注重环境纠纷发生后，行为人责任的追究和受害者权利的救济。2．环境不友好型地方政府环境政策对环境侵权救济的消极作用我国当下各省市实行的地方环境政策中不符合环境友好型要求的占多数。这些政策的出台多数不会体现为成文文件而是体现在政府的行动导向中，体现在当地环境执法司法人员的环境案件处理中。调研显示，这些地方政府会把解决环境纠纷、救济环境侵权时存在的问题和弊端往往归结到当地的经济发展现状和现实情势的制约，归咎于现行法律上的漏洞和弊病，推脱到执法力量的薄弱和环境司法本身存在的技术上的困难。其根本原因还在于绿色GDP没有成为硬性约束的背景下，国家宏观环境政策再界定过程中，国家环境政策与其委托—代理执行的各地地方政府对环境政策在认知/目标机制上存在的差异，在于中央与地方利益博弈过程中，地方政策的局部、短期预期与国家政策的全局、长远预期的抵牾。概括而言，也可分为两种类型：（1）资源消耗型地方政府环境政策。这些地方自然资源丰富，经济发展以粗放型、资源消耗型模式为主，导致了环境污染和生态破坏严重，对公民环境权利侵犯现象经常发生。典型地区是山西省。山西省是中国的资源大省，以丰富的矿藏著称，山西省近一半的地下都是煤田，仅目前探明的煤炭储量就占全国的三分之一，全省煤炭产量已占到全国生产总量的四分之一以上。山西省的煤炭生产是当地环境污染和生态破坏最主要的原因，加上频繁爆发的突发煤炭事故，同时也是山西省环境案件和环境侵权最重要的原因行为。但是调研资料显示，基于山西省煤炭产业在经济发展中的重要地位，经济发展过于倚靠现有的自然资源，经济结构单一，致使该地的经济利益与环境保护呈现出尖锐的矛盾，政府往往以行政手段平息环境纠纷，导致山西当地居民由于长期生活在重度污染的环境中，对于环境污染已习以为常，权利意识很差，不愿主动寻求救济，由此而导致的环境侵权诉讼非常少。对于因出现污染导致的权利受损，受害者多倾向于与侵权者私下协商解决，尽量回避司法程序，法院事实上处理的只是环境侵权案件中的一小部分，环境侵权救济机制中，法院审判并不是目前环境纠纷解决的主导方式。即使是少数环境侵权案件经过法院审理，判决结果在事实上很难以执行。以下是山西省高级人民法院提供的案件统计数据，这表明在山西省很难通过诉讼途径救济环境侵权。表3山西省1996—2007年环境民事案件统计数据（环境纠纷损害赔偿）（数据来源：陕西省高级人民法院研究室）（2）新旧经济发展模式转型时期的地方政府环境政策。这些省市在全国范围内占大多数，坚持以经济发展为中心，也注重环境保护，努力实现从粗放型到集约型、从资源消耗型到资源节约型经济发展模式的转型，没有主张建设生态省市，产业结构的转型没有完成，同时也不是资源大省。这部分省市既不像海南省、珠海市、厦门市一样把环境保护放在突出地位，同时自身的经济实力和产业水平不能像上海市一样实行环境与经济发展综合决策，也不会像山西省一样保护环境与发展经济有如此激烈冲突。这部分省市是湖北、河南、重庆等大部分中西部的省市。这部分省市会出台一些积极保护环境的政策，注重环境侵权的救济，但总体上其地方环境政策还不符合环境友好型的要求，特别是在经济发展和环境保护有冲突时，当地政府的政策导向对环境侵权救济不利。就调研资料显示，这些地区通过诉讼途径救济环境侵权不少，但在此过程中受到政府干预严重。某些企业的经济效益较高，为地方经济的发展做出了一定的贡献，当它们对环境造成污染和损害时，法院在审理这些案件的时候，必然受到政府的干涉，政府不会让法院的判决影响企业的发展，进而影响到地区经济的发展。尤其是在一些经济发展相对落后的内陆省份地区，司法机关的工作与其他所有性质工作一起都必须坚定服务于地方经济发展这一“政治任务”。当有些环境侵权纠纷如果无法进行调解或调解的不成功，需要法院依法做出判决的时候，如果法院独立司法、严格适法后产生的案件审理结果影响到企业的发展，影响地区经济的发展，很多地方直接采用的是“不换思路就换人”的做法。五、结语：中国需要什么样的环境侵权救济法？“无救济即无权利”，当学界积极讨论作为新型人权的环境权法定化和入宪时，完善合理的救济机制是环境权从应有权利、法定权利到实有权利的关键环节。现实中的环境侵权救济一开始就是从各现行法中寻找依据，被纳入传统的人身权和财产权的救济路径，但从各部门法借用“规则”的状况阻碍了环境权益保护的进程，远远无法满足环境权益保护的实际需要，环境问题和环境侵权愈演愈烈就是明证。因此，统一的环境侵权救济立法十分必要。而且从环境侵权私益性与公益性兼具的特征来说，建立针对性的制度也是合理的。构建完整而独立的环境侵权救济法律体系，需要充分论证和研究环境侵权的原因行为类型、环境侵权责任体系构建和救济程序机制设计以及理顺环境侵权与传统侵权救济机制的“沟通与协调”等内容，但从本节所重点论述的环境政策对环境侵权救济的影响而言，可以得出以下一些结论。1．从环境侵权的本质特性理顺环境侵权救济法与环境法律体系的关系。如上所述，不同于传统侵权行为，环境侵权是间接型侵权，以对环境侵害为媒介造成权利危害后果。因此，从源头上救济环境侵权，更需要通过多种路径和手段有效规制过量向环境索取物质和能量或者不适当地将物质和能量排向自然环境，从而导致环境污染或生态破坏的行为。环境侵权法对于环境侵权的救济是事后救济，即使能有效地给予环境污染和生态破坏行为负面评价、苛加责任，但环境的侵害具有不可逆转性，因此，必须细致深入研究环境侵权法与整个环境体系和国家环境政策的协调与衔接。2．相较传统法律部门，环境法律与国家政策有更紧密联系，环境侵权救济法机制设计和实施过程也必须提供纳入公共政策考量的渠道。如上所述，公共政策的演进对环境侵权法律责任内在机理影响深刻，就国外环境法制发达国家经验来看，环境法律也是修改最为频繁、与社会公共政策联系最为紧密的法律部门。需要辨证地对待环境法律体系的更新，国家的宏观发展方略和政策诉求纳入环境法律体系，导致环境法律体系内容调整、机制创新是环境法律体系的内生性特点。3．需要细致分析和区别对待国家和地方环境政策对环境法律实施和环境侵权救济的影响。国家环境政策是宏观而原则性的规定，需要作为代理执行机构的地方政府进行政策再界定过程，在政策再界定过程中由于中央和地方政府在对政策的认知/目标机制上存在差异，必然附着地方政府的利益诉求和发展定位，形成多种形式的政策再界定结果。环境侵权法在救济环境侵权中的效果必然受到其影响，包括积极和消极的影响。相应的应对之策需要在环境侵权法中把原则性的规定细致化，确定完整而细致的环境侵权责任体系和救济程序，尽量减少政策再界定过程中地方政府的可操作空间。第二章水污染防治中的政策变迁与制度选择近些年来，虽然频繁出台政策、修订法律、完善制度、投入资金，但我国水污染现状仍然较为严峻。根据国家环境保护部2012年6月5日发布的《2011年中国环境状况公报》，2011年全国地表水总体为轻度污染，湖泊（水库）富营养化问题仍突出。长江、黄河、珠江、松花江、淮河、海河、辽河、浙闽片河流、西南诸河和内陆诸河十大水系监测的469个国控断面中，Ⅰ～Ⅲ类、Ⅳ～Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面比例分别为61.0%、25.3%和13.7%。在监测的26个湖泊（水库）中，富营养化状态的湖泊（水库）占53.8%，其中，轻度富营养状态和中度富营养状态的湖泊（水库）比例分别为46.1%和7.7%。在监测的200个城市4727个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为45.0%，较差—极差水质的监测点比例为55.0%。近年来频繁爆发的水污染事件一旦发生动辄造成难以逆转的水质恶化，引起恶劣的国际反响和国人的充分关注。国家在投入巨额治理资金的同时，也非常重视水污染的法律治理，2008年新修订的《水污染防治法》以及一些配套法律制度体系直面日益严峻的水污染。必须承认，我国以《水污染防治法》为代表的环境法律制度体系对于水污染的防治客观上起到了重要作用，也一定程度上实现了规制的预期效果，但成效并不显著。我们需要在制度完善及其实施中反思水污染防治的立法观念、机制体系和制度路径。本章将以笔者数次参与调研的滇池治污个案为例，切入我国水污染防治制度的分析。滇池环境保护立法始于20世纪80年代，迄今经历了几个重要法律文件。2002年实施的修订后的《滇池保护条例》在立法理念与制度设计上比较以往都有了巨大的进步，但修订后的条例实施数年来，滇池的污染并没有得到有力的控制。滇池保护立法所走过的道路，是中国水污染防治立法的一个缩影。滇池治污个案的前车之鉴启示我们在水污染治理过程中，无论是政策演进还是制度完善，不能仅仅关注具体政策措施与具体法律制度上的改进，还要进一步反思自然环境自身的许多特性，在此基础上进行环境法律观念的更新与法律机制的创新。水污染治理的政策选择必须在宏观治理思路上转换思维，从单一决策走向综合决策，进而建立综合决策的水污染防治法律机制，并要通过一些具体的制度路径实现这种机制。宏观水污染治理政策和系统的水污染治理法律制度必须落实和贯彻于具体的水污染控制法律手段。我国的《水污染防治法》虽然历经修订，但其对于水污染的控制手段却一直延续的是以技术为基础的排污标准控制手段，从而以此为思路构建法律制度。这种手段存在着内在机理与外在制度环境不能契合的重大弊端，我们需要在立法中对此予以反思和重构，重视以水质目标为标准的控制手段，并相应进行具体制度的构建。第一节水污染治理的环境法律观念更新与机制创新——以滇池治污为例近年来，水污染事件频繁发生，其频率之高、影响之剧、后果之严重已引起世人瞩目。1994年爆发“淮河水污染事件”，2004年淮河被宣布为“基本失去自净能力”；2005年底发生造成了国际恶劣影响的松花江污染事件；2006年，被誉为“华北明珠”和“华北之肾”的白洋淀发生了死鱼事件，白洋淀成为一个失去自净和循环能力的死湖……。环境法律对于水污染问题并非预见不足或重视不够，恰恰相反，决策层对此问题高度重视，《水污染防治法》等法律或从宏观制度或从具体措施上都对水污染的防治作出了详细规定，但这些法律法规的法律实效却令人失望。以滇池污染为例，党中央、国务院和云南省委、省政府高度重视，将滇池列入国家重点治理的“三河三湖”之一和云南省九大高原湖泊治理之首，出台了相关政策、建立了专门机构（滇池综合执法局）、投入了大量资金（滇池治理累计投入资金已逾40亿元），并且颁布了直接针对性的地方性法律《滇池保护条例》，但滇池治理效果不但不明显，而且水质状况每况愈下。这不得不引起我们反思，我们水污染治理的环境法律出了什么问题？修改后的新的《滇池保护条例》是否能取得预期效果？我们希望通过新旧《滇池保护条例》之间的比较分析来考察水污染防治法律对于现实水污染问题解决的实际效果，探讨水污染治理的法律性质和方向该如何进行重新定位。一、滇池污染之害（一）滇池与滇池污染滇池又名“昆明湖”，处于长江、红河和珠江三大水系的分水岭地带，是一个错断陷落的构造湖，属长江流域金沙江水系，滇池水经螳螂川、普渡河流入金沙江。滇池流域面积2866平方公里，流域内有大小河流20余条。滇池湖泊生态系统极为脆弱。由于滇池处于昆明市的下游地区，滇池水质从20世纪70年代后期开始受到污染，进入90年代后，污染速度明显加快。60年代滇池尚为Ⅱ类水体，70年代为Ⅲ类水体，1991年外海已达Ⅳ类，1995年更恶化为Ⅴ类水体，草海则异常富营养化，蓝藻、水葫芦滋生蔓延。（二）滇池污染之害1．危害人体健康。滇池是昆明市唯一纳污水体，生活污水和医疗污水等大量污染物排入滇池。滇池流域内的几十条入湖河渠，将流域内农村乡镇大量的生活污水、生活垃圾、菜田农田化肥农药等污染物带进了滇池。多种病原菌、病毒和寄生虫都是以水为媒介传播的，生活污水和不少医疗污水不经处理排放，通过水中病原微生物的繁殖和传播，使一些已经得到控制的传染病又有抬头趋势。2．危害饮用水源水质。滇池是昆明最大的饮用水源，供水量占全市供水量的54%，由于昆明市及滇池周围地区大量工业污水和生活污水的排入，致使滇池重金属污染和富营养化十分严重，作为饮用水源已有多项指标不合格。沿湖不少农村的井水也不能饮用，造成30多万农民饮水困难。由于饮用污染的水，中毒事件时有发生。3．影响农业生产和经济发展。水污染影响农业生产，表现在对土壤生态环境的破坏，改变土壤理化性质，影响土壤微生物活动，妨碍农作物正常生产，造成减产。由于滇池污染严重，滇池特产银鱼大幅度减产，鱼群种类减少，名贵鱼种基本绝迹。滇池污染对经济发展影响表现在，治理滇池污染需要耗费巨额的经费，同时，水质受到破坏，直接对工农业生产造成负面影响。4．影响滇池水的景观及娱乐功能。滇池是国家级风景名胜区之一，烟波浩淼、风姿秀逸，被称为“高原明珠”。20世纪50年代，滇池水清澈见底，水生植物丰富，是许多鱼和鸟类的良好栖息地，水质达到地表水Ⅱ级标准。但现在滇池池水已经严重富营养化，全湖水质达劣V类，蓝藻、水葫芦滋生蔓延。二、滇池治理的法律变迁国家和地方政府已经非常重视发挥法律在治理滇池污染中的规制作用。回顾历史，滇池环境保护立法始于20世纪80年代经历了以几个重要的法律文件为标志的时期。（一）《滇池水系环境保护条例（试行）》早在1980年4月1日，昆明市革命委员会发布了《滇池水系环境保护条例（试行）》（昆革〔1980〕46号），该条例分为六部分21条，将整个滇池水系纳入了保护范围，明确规定了加强管理、排污收费、奖励惩罚等制度。虽然现有的资料无法确定这个条例与后来的滇池立法的直接关系，但这个条例与《中华人民共和国环境保护法（试行）》在内容以及条文表述上的一致是明显的。无论该条例对于后来的立法影响如何，其内容与所提出的实现“滇池水系环境保护”也还存在一定的距离，但在当时已经认识到了滇池是“水系”问题不是“湖泊”本身的问题、是“环境保护问题”而不仅仅是“污染”问题，应该说还是相当准确与先进的。遗憾的是，后来的滇池立法并没有完全遵循这样的理念。（二）《滇池保护条例》《滇池保护条例》于1988年2月10日由昆明市第八届人民代表大会常务委员会第十六次会议通过，1988年3月25日被云南省六届人民代表大会常务委员会第三十次会议批准，1988年7月1日起实施。这个条例被认为是依法保护滇池的一个重要法律文件。该条例共八章43条，以“保护和合理开发利用滇池域资源，防治污染，改善生态环境，促进经济社会发展”为立法目的，将保护范围确定为“以滇池水体为主的整个滇池地汇水区域。按照地理条件和不同的功能要求，划分为三个区：滇池水体；滇池周围的盆地区；盆地区以外、分水岭以内的水源涵养区”。并按照三个区域的划分建立了管理体制和保护制度。《滇池保护条例》颁布实施后，昆明市政府于1996年颁行了《〈滇池保护条例〉奖惩办法》，有关部门编制了滇池污染治理与环境保护规划，设立了滇池保护机构。可以说，依法保护滇池的法律制度已经基本形成。客观评价《滇池保护条例》，它的制定与实施，对于依法保护滇池观念在全社会的初步形成，保护和合理开发利用滇池流域资源、防治污染、改善生态环境、促进昆明市经济社会发展方面发挥了一定的积极作用。但是，现实的问题却使得我们难以对《滇池保护条例》的实施给予更多的赞誉。条例实施以来，滇池污染问题不仅没有得到很好的解决，甚至还有进一步恶化的趋势，1991年外海水质已达Ⅳ类，1995年恶化为Ⅴ类水体。滇池的水质恶化，固然有昆明市社会和经济的快速发展，工业化、城市化进程的加快，城市规模的扩大和滇池流域人口不断增加造成的滇池环境压力不断增大，滇池治理的长期性、复杂性、艰巨性等原因。但人们认为，还有一个不可忽视的原因是《滇池保护条例》存在的缺陷导致其在滇池保护中的客观不能。于是，《滇池保护条例》的修订提上了日程。（三）《滇池保护条例》的修订立法者认为，《滇池保护条例》的主要问题在于滇池的水资源总量及控制运行水位和湖滨带划分不科学、水环境质量标准不明确、流域农业面源污染控制不力、管理机构不合理以及执法力度不够等四个方面，于是，成立了相关的课题组对四个重点问题进行了专门研究，提出修改意见。经过多次修改，反复论证，2001年11月24日，昆明市第十一届人民代表大会常务委员会第四次会议审议通过了《滇池保护条例》（修订草案），2002年1月21日云南省第九届人大常委会第二十六次会议批准，2月8日由昆明市人大常委会正式公布实施。修订后的《条例》共有8章52条，与原《条例》相比，共删除了两条，增加了11条，补充完善了若干条。分别对总则、管理机构和职责、滇池水体保护、滇池盆地区保护、水源涵养区保护、综合治理和合理开发利用、奖励和处罚等作了规定。修订后的《条例》充分体现了加大力度从严保护和治理滇池的总指导思想，提出了全面规划，统一管理，严格执法，综合整治，合理利用，协调发展，实现环境效益、社会效益和经济效益的统一的保护原则。进一步明确了滇池管理机构的性质、职责和执法主体资格；具体划定了滇池水体保护区范围；明确设立滇池保护管理的专业行政执法队伍；规定了由滇池管理的执法主体部门在划定的范围内集中行使水政、渔政、航运、水环境保护、土地、规划等方面的部分行政处罚权，并细化明确了罚则；增加了控制城市规模和人口过快增长、农业面源污染控制、实行污染物总量控制制度、湖滨带生态修复系统、加大科研和治理资金投入等方面相关内容，对合理开发利用滇池资源的内容进行调整，突出保护和管理并重，为保护和治理滇池提供了有力的法律保障。据介绍，修改后的《滇池保护条例》有四个特点：一是体现了治理与保护并重。在把污染治理作为重点的同时，突出了滇池流域内的生态环境保护，明确禁止围湖造田和在湖滨带内取土采石等。二是保护的范围扩大。由300平方公里的滇池水体治理保护，扩大到滇池流域内2900平方公里的治理保护。三是明确了执法主体。针对滇池管理长期存在主体不明、相关部门职权交叉等问题，将滇池管委会改为滇池管理局。四是加大了处罚力度。修订后的《滇池保护条例》被人们寄予厚望，同年，在中央政府的支持下，云南省编制审定了《滇池流域水污染防治“十五”计划》，提出了“到2005年底前，草海黑臭得到消除，外海水质恶化趋势基本得到控制。在平水年景条件下，草海和外海高锰酸盐指数、总氮、总磷浓度低于2000年的水平。主要污染物入湖总量在2000年的基础上削减20%以上”的治理目标，国务院批复同意了这一计划。三、《滇池保护条例》实施的理想与现实（一）修订后的《滇池保护条例》的进步比较新旧《滇池保护条例》，确如立法者所言，在立法理念与制度设计上都有了巨大的进步，一些新的符合水资源保护特征要求的新观念得以接受、一些新的制度也随之建立。1．流域管理体制的建立原条例建立的是区域管理的滇池环境保护管理体制，新《滇池保护条例》反思了区域管理体制的弊端并寻求矫正：在立法目的上，该条例在第3条规定：“本条例以保护滇池流域内的地表水和地下水资源为中心。……”在保护范围上，明确了流域保护。新条例在第4条规定：“滇池保护范围是以滇池水体为主的整个滇池流域。……”此条明确了滇池流域一体保护的理念。在具体实现上，明确和加强了流域内滇池专管机构的一体性。新条例第9条规定了滇池流域内“五华、盘龙、西山、官渡区，呈贡、晋宁、嵩明县人民政府的滇池专管机构，滇池沿岸和水源涵养区内的有关乡（镇）人民政府，在市滇池管理局统一协调、指导和监督下，按照确定的滇池综合治理目标责任，负责本行政辖区内滇池的保护、管理和行政执法工作。”2．部门权力的整合与集中型流域管理机构的设立据信，滇池污染不能得到有效控制的主要问题之一，是管理机构的分散所造成的权力分割与竞争。因此，整合水资源管理多个部门之间的权力，实行统一管理成为了条例修订的重点。概言之：在立法指导思想上和法律条文结构安排上，新条例十分重视和突出了滇池流域统一管理的重要性，在第一章“总则”之后即在第二章规定了“管理机构和职责”，而旧条例则是在第七章对管理机构予以规定。在具体机构设立上，明确了滇池流域专管机构。旧条例仅在第34条笼统而简略规定，而新条例第8条则明确规定：“昆明市滇池保护委员会是滇池流域综合治理的组织领导机构，负责滇池保护、治理重大问题的研究和决策。昆明市滇池保护委员会办公室（昆明市滇池管理局，下同），在昆明市滇池保护委员会的领导下，统一协调和组织实施有关滇池保护和治理的具体工作……”不但明确规定了该机构的名称，也规定了该机构的定位、权限和所属单位。在机构职能上，注重了流域管理机构权力的集中，建立了滇池流域的集中型管理机制。新《滇池保护条例》在第9条中首先规定，“昆明市滇池保护委员会办公室（昆明市滇池管理局，下同），在昆明市滇池保护委员会的领导下，统一协调和组织实施有关滇池保护和治理的具体工作”，然后详细规定了滇池管理局的十项主要职责内容，其中第五项明确规定：“在滇池水体保护区内和主要入湖河道集中行使水政、渔政、航政、水环境保护、土地、规划等方面的部份行政处罚权，设立滇池保护管理的专业行政执法队伍，实施滇池管理综合执法”。3．综合治理理念的确立与具体制度的规定新《滇池保护条例》的先进性、科学性还表现在它重视水的流域一体性和水资源多元性价值，规定了综合治理制度。从生态角度看，水资源保护的含义当然包括水资源的合理开发利用和水污染治理两个方面的内容。这二者是紧密联系在一起，互相影响互相制约的。旧条例在第五章第27—33条规定了“合理开发利用滇池资源”，仅有七条规定而且内容简单模糊，而新条例则在第六章第30—42条规定了“综合治理和合理开发利用”，共有13条内容规定而且较为细致。这是新条例改动最大的部分之一。4．对可操作性的高度重视新《滇池保护条例》的明显进步还表现在把很多旧条例中笼统的规定明确化、过粗的规定细致化。如旧条例仅在第9条中规定了滇池水体的保护范围包括了“滨岸带”，而新条例则在第11条中对“湖滨带”给予了具体定义和范围界定；在滇池治理资金的筹集上，新条例在第42条中详细规定了筹集保护、治理滇池的资金的五种渠道和方式；法律后果方面，旧条例中对于行政处罚仅有几条抽象、模糊的规定，不但不利于操作也容易滋生地方保护主义。而新条例则在此章从第44条到第50条明确而详细地规定了处罚行为类型、处罚方式、处罚程度和实施办法。以上比较清楚的表明，修订后的《滇池保护条例》无论是在理念上还是在制度设计上都具有相当的先进性，符合现代水环境保护立法的基本精神，其流域控制、综合管理、权力集中、制度细化紧跟世界发达国家水环境保护立法的步伐。对于这样一部具有科学性、先进性的立法，人们没有理由不寄予厚望，期待着这部法律文件的实施给滇池的环境保护带来巨大变化。（二）新《滇池保护条例》实施后的滇池现状修订后的《滇池保护条例》于2002年实施，但修订后的条例实施几年来，滇池的污染并没有得到有力的控制，过去存在的一些问题也没有因为新制度的实施得到很好的解决，各种利益的冲突依然十分严重。1．水污染治理效果不明显据环保总局（现环境保护部）办公厅2003年6月19日的52号文件《关于“三河三湖”流域“十五”水污染防治工作进展情况的通报》显示，滇池草海氨氮、总氮和总磷平均浓度分别超Ⅲ类水质标准5.8倍、9.5倍和26.6倍，高锰酸盐指数平均值达Ⅲ类水质标准。外海总磷达到Ⅳ类水质标准，总氮达到Ⅴ类水质标准，高锰酸盐指数达到Ⅲ类水质标准。环湖河流监测断面中50％为劣Ⅴ类水质。富营养化状态评价表明，草海为重度富营养，外海为中度富营养，全湖平均为中度富营养。另据水利部发布的《2004年中国水资源公报》表明：滇池水质以Ⅴ类为主，占评价面积的69%，劣于Ⅴ类水质占评价面积的31%，全湖处于富营养状态。滇池水质现状说明，《滇池保护条例》修改后，滇池水污染状况并没有明显改观和好转。2．执法依然艰难《滇池保护条例》建立了统一的执法机构，第一批专职执法队伍已正式上岗，初步形成了“一龙牵头治水，各部门协作配合，全民参与”的滇池污染治理大格局。但是，“前脚刚清理完，马上就有人把垃圾倾倒在河堤上。我们快成‘救水队’了。”这是滇池管理综合行政执法局执法人员的苦衷。有记者看到，2006年就集中整治过7次的盘龙江下游满目疮痍，在短短数十米的河堤上，随处可见成堆的垃圾、蝇虫环绕的场面，空气中还不时散发出各种腐味。沿岸的砂石、废土等建筑垃圾随处堆放，塑料袋、纸屑等随风被吹入河道。盘龙江上的保洁员们反映，在他们负责的7公里河道内，每天都可打捞起四五船垃圾。依据《滇池保护条例》，市、县、乡等早已逐级签订“滇池保护目标责任书”，但责任书的落实却十分困难。“边整治边污染”的现状使执法人员疲惫不堪，不但加重了执法成本，也使村民们饱受苍蝇围攻之苦。此外，在滇池边建房、在滇池里进行网箱养殖等违法现象也还在许多地方存在。3．利益竞争依然严重2005年年初，云南大学和浙江大学共同向昆明市政府提交了一份名为《建设现代新昆明与治理滇池污染》的决策咨询报告，指出“有关部门在滇池环境保护问题上普遍存在有利相争、无利相推诿的现象”。报告说：“滇池污染已20年，污染状况严重，却没有一个责任主体为此承担责任。在有关部门关于昆明水环境的报告中，只有部门间的相互推诿、指责，却没有一件以政府机关相互推诿行为为被告的诉讼案件，也没有因此而受到行政处分或法律制裁的责任人的案例报道，这说明行政管理主体缺乏法治监管。”这份报告，是云南大学和浙江大学的专家们在为时两年的“滇池流域社会运行机制与居民行为方式对滇池污染的影响及其对策研究”中形成的。报告指出，滇池流域各有关行政部门在滇池环境保护中的角色是双重的，既是肩负保护责任的领导者，也是被监督和管理的对象。但调查发现，这些部门都有着保护部门利益的立场。当部门利益与滇池环境保护的整体利益发生冲突时，他们就会从保护自身利益的角度出发，回避法律所规定的义务并推卸责任，造成有利相争、无利相推诿的现象。报告认为，这些行为导致滇池环境保护出现偏差和漏洞，如治理中重视硬件建设，轻视管理和宣传教育及监督；重视罚款、轻视整改等。地方政府和决策者对治理项目的争取和项目的进展较为关注，而对工程结束之后的运转效果和效率不重视，致使工程项目安排不合理。该先做的未做，该后做的却先做了，如入湖污染量未控制住，就开始治理水体等。报告还指出，环保部门依法行政难到位的另一个原因，是因为环保部门无权管理上级政府审批、建设的项目产生的环境问题，环境执法的管理权限也受到行政管理范围内社会经济利益的制约，使执法权被削弱。“政府既是项目的决策者、执行者，又是监督者，同时拥有制定法规、执法权、监督权三项职能，会导致控制能力的弱化和监督权的虚化。”以上事实表明：滇池污染并没有随着《滇池保护条例》的修订而得到迅速治理，各种利益冲突也未因管理体制的变化而得到化解，老问题还没有完全消除，新问题还在出现，或者说老问题又在以新的形式出现。如果说水环境质量由水污染治理固有特性所决定，不可能在短时期内看到效果，是一个客观问题；那么，执法艰难问题、利益竞争问题则不是那么简单，既涉及制度的合法性也关乎合理性，这些问题如果不能得到很好的回答，滇池的水污染的依法治理与水环境质量的改善只不过是一种良好的愿望，实现的可能性令人怀疑。滇池保护立法所走过的道路，是中国水污染防治立法的一个缩影。这其中的经验教训，是值得认真总结并深刻反思的。四、滇池污染治理的法律观念更新与法律机制创新滇池流域水污染防治中法律控制的困境不仅仅是滇池流域自身的问题，它反映与折射出我国水污染防治立法中的思维偏向。从滇池污染法律治理制度变迁的分析中，我们可以看出，具体法律制度在不断完善与进步，但法律治理的效果却并不明显，我们必须从根本上反思我们的法律观念与制度，需要进行观念更新与机制创新。（一）环境法律立法指导思路的更新与法律血统的回归从宏观立法指导思想上看，要解决现有环境法律制度在应对水污染问题中的不足，必须转变已有的立法思路和法律解决问题的路径。已有的环境法律都重在详细规定各级政府和职能部门在解决环境问题中的职责以及一些技术性的操作规范，但对于公共权力及其职责的规定可以通过环境政策的方式实现，而一些操作规范的规定固然有利于克服法律经常出现的操作性不强的弊病，但这些规范也可以通过一些专门技术规范的方式颁布。环境法律要回归到法律血统，必须始终以对人的行为控制为着眼点和中心。以滇池污染治理为例：首先，这是因为人为因素是滇池污染产生与恶化的决定性因素，因此对于人的行为控制才是根本应对之道；其次，法律的血统、控制手段和解决问题的路径决定了法律解决问题的着眼点始终在于对人的行为的关注，它对水污染问题的解决是通过对人的行为控制达到治理目标；最后，深入而言，任何法律都是现实的反映而不能有所背离，水污染防治的法律制度设计也要对照现实、符合自然规律。环境法律关系具有“人—自然—人”特征，即环境法律的特殊性在于通过调整人与人的关系来实现对人与自然关系的调整，水事法律就是通过“人—人和谐”来实现“人—水和谐”。（二）流域管理体制的建立与长江流域水资源保护法的制定在自然环境中，流域是一个完整的生态系统，在流域内，由于水动力的作用，将水、土及其所含的各种物质元素，逐级搬运、沉降、堆积，并发生物理、化学和生物的过程，以此来影响社会经济生活。以流域的“人—自然—人”系统研究为基础来规定合理法律制度、分配权利义务及其法律责任、控制水污染是自然规律的要求。流域水资源保护法应以流域为一个整体，对其生态环境保护和污染防治相应也应注重流域统一性特点。水污染防治法的制定就尤其要注重流域之间的兼顾并重。如果没有流域的视野，只重视本区域污染的防治就可能导致以邻为壑的后果，从根本上导致了对整个流域的污染，而流域中的一部分是从属于流域整体的，没有注重流域统一性的法律安排不但不能对流域生态环境保护和污染防治有所助益，而且最终制约了区域污染治理的目标的实现。滇池从属于长江流域金沙江水系，与长江流域是部分与整体的关系，因此对滇池污染的治理必须与对整个长江流域生态环境的保护和污染防治紧密结合起来。反观《滇池保护条例》，《滇池保护条例》在制定和修订中也重视了流域整体性，但只是前进了半步，这体现在《滇池保护条例》第3条规定：“本条例以保护滇池流域内的地表水和地下水资源为中心。……”第4条规定：“滇池保护范围是以滇池水体为主的整个滇池流域。按地理条件和不同的功能要求，划分为三个区：滇池水体保护区；滇池周围的盆地区；盆地区以外、分水岭以内的水源涵养区。”该条例第9条规定了滇池流域内“……滇池沿岸和水源涵养区内的有关乡（镇）人民政府，在市滇池管理局统一协调、指导和监督下，按照确定的滇池综合治理目标责任，负责本行政辖区内滇池的保护、管理和行政执法工作。”这是以滇池流域为中心的立法。但《滇池保护条例》的视野没有超出滇池流域之外，该条例第2条规定：“为保护和合理开发利用滇池流域资源，防治污染，改善生态环境，促进昆明市经济、社会的可持续发展，根据有关法律、法规的规定，制定本条例。”此规定仅仅着眼于是滇池流域系统，对于滇池流域所从属的最为完整的流域体系——长江流域重视不足。滇池水经过昆明市西南的海口经螳螂川、普渡河先后流经安宁、富民、禄劝等县境，于巧家县因民以西注入金沙江，但《滇池保护条例》却对此没有任何关注。这样的做法看似前进了半步，其实际效果却会使得在流域立法理念比较先进的《滇池保护条例》功亏一篑，因为滇池流域是从属于长江流域的，仅仅治理好了滇池流域而没有治理好长江流域，则内部的治理效果会因外部的负面影响而大打折扣。《滇池保护条例》的规定反映了现实立法中一个普遍的取向，即因为地方利益本位而对水资源保护、水污染治理流域统一性的漠视，流域被行政区划分割为不同管辖范围，由不同的主体分别行使管理权，但流域生态系统并不会因为行政区划而改变其发展规律，最终导致流域水资源污染和破坏积重难返。但这些问题的根源不在于《滇池保护条例》本身和该条例的制定与实施机构，因为行政区划的划分决定了昆明市人大与昆明市滇池保护委员会的权力范围不能超出区域之外，根本原因还在于长江流域尚未制定一部流域水资源保护法律，不能为整个流域水资源保护作出统一规定。因此，根本的解决路径必须是全面建立流域管理机制，从流域特征出发，建立专门的、符合流域水资源保护要求的机构，从流域的高度，摒弃地方观念，构建新的法律制度进行统一管理。（三）部门权力的整合与集中型流域管理机构的建立我国水资源管理主要由水利部门负责，但水资源管理的各项具体内容则分散到各个部门负责，基本上按行政级别和区域划分管理层次和范围，导致了现有水资源管理体制中“多龙管水”的现状，形成了流域上的“条块分割”、职能上的“部门分割”、制度上的“政出多门”局面。这是计划体制下，以专业部委管理国家模式的延续。水质、水量分部门管理，增加了管理成本，增加了管理难度，降低了管理效率。这种管理模式对于水污染治理造成的困境主要表现在，“多龙治水”的格局没有明确各部门之间权力配置的原则、权力行使方式，也没有规定权力的冲突规则，更没有规定权力协调的规则。正因如此，“环保不下河”，意味着环保只管岸上排污，环保局监测污染源的出口水是否达标；“水利不上岸”，意味着水利不能管理岸上的排污口，岸上的污水通过管道流入河流，入水口是否达标无人管理。这样的权力真空就使得很多未经处理的污水排入江河湖泊。更重要的是，部门之间还存在着积极的权力竞争——争夺管理权限和消极的权力竞争——推诿治理责任，使得对流域水污染的治理举步维艰。因此，必须要整合水资源管理多个部门之间的权力，按照水资源自然规律即流动不可分割性实行统一管理。把取水、用水和排水作为一个循环过程纳入环境系统进行管理，水质与水量并重。而且，这种更新必须是从宏观体制上入手。如上述所言，《滇池保护条例》也认识到“多龙治水”的弊端而寻求多个部门权力整合归属于一个综合性流域管理机构，但是作为地方性法律，其效力难以违背国家法律对于现有水管理体制的规定。因此，根本的解决不在于自下而上的修补，而在于从国家水资源管理体制上的更新。只有从宏观体制上作出革新、在法律法规中予以体现才能真正做到标本兼治。这种综合性流域管理机构集中型流域管理机制的合理性之所在，除了因为法律制度的设计必须符合水资源流域特性和生态系统的自然因素之外，还具有法理基础。水资源是一种公共资源，根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会越趋于松弛，对资源的保护就越无力，资源的状况就越坏。反之，权力越明确，越统一，责任就越大；而权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在水资源管理中要实行统一指挥，加强调控，确立单一制权力结构和单一行政领导系统，这样才能把水污染的防治纳入水资源管理整个系统中，水污染的治理才不会劳而无功。就宏观上看，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一的决策、指导、控制与执行中心的方向；环境管理的权力越来越向一个政府部门集中，越来越向中央政府聚集。就具体的水管理体制而言，很多国家从部门分散管理导致的水生态破坏、水污染加剧的沉痛教训中反思，开始走向集中管理之路，通过设立专门机构对水事活动进行统一管理或由国家指定代理机构进行统一归口管理。我们也应该从修改已有法律规定开始，重视水资源管理的流域性特征，设立强有力的流域管理机构，制定不同流域水资源保护法律，进行流域统一管理，改变过去多头分散管理、政出多门、权力恶性竞争的现状，形成以流域为单元进行综合性集中管理的机制，针对流域集中管理可能存在的不足，辅之以分散型管理，形成在强有力的国家水资源统一管理机构基础上，辅之以分散、具有相当程度的自治权的流域机构和需水与供水统一的管理模式。（四）确立环境法律中的权利体系与公众参与制度的建立《水污染防治法》、《滇池保护条例》等众多的应对水污染、保护水资源的法律都存在着同样问题——即在生态危机应对和环境问题解决时寻求以普遍的义务性规定来实现法律目的，这也是导致环境法律在防治水污染中客观不能的重要原因。因此必须在环境法律中明确确立环境权利体系，围绕环境权利体系构建整个法律结构，这里特别要突出的是公众参与制度的建立。其原因主要是：1．这是环境法律解决现实问题的最佳路径。法律的鲜明特征是以人的行为控制实现治理，环境法律解决环境问题的路径是通过具体权利义务和责任的设定来规制秩序，环境法律当然应该规定行政机构的职责权限，规定公民的义务性规范，但义务是依附于权利、以权利为目的和归宿的，环境义务的赋予不是目的，只是实现环境权利的手段。当法律只有义务性规定而没有权利内容时，法律作为一种行为规则对公民激励不足，法律预期目的也难以充分实现。以《滇池保护条例》为例，整个法律结构是以国家相关行政机构职能部门的环境管理职权为中心与滇池自然区域划分相结合的叙事模式，没有遵循以对人的行为控制为主线，没有重视权利义务和责任的体系化规定。贯穿全文的是普遍而广泛的禁止性义务规定，通篇的义务性规定使得该法沦为说教文字，而许多义务性规定禁止的行为模式是形成了惯例的生产、生活方式，法律只是对这些行为予以禁止而没有规定相应的权利，亦即没有提供替代、救济性措施，公民没有遵守法律的内在动力，仅仅对处罚措施作出详尽规定也难以从根本上解决问题。2．环境权不能只是理论上的创见，还要付诸具体法律制度。学界已经对环境权的一些基本点达成了共识，尚需进一步在具体法律制度中做出体系化的规定，把理论上应然的权利内容予以法定化，进而使之成为现实中的权利。水污染防治中，公民不能仅仅承担防治污染的义务，更重要的是享有附着在水资源基础之上的水资源利用权、水环境状况知情权、水污染防治事务参与权和因水污染受到侵害的赔偿请求权等权利，所有的制度措施应围绕对这些权利的保障为核心，这样也能通过法律制度的设计使得每个公民成为水污染防治的主体，而非仅仅是国家。3．其中环境事务参与权是上述权利体系中的一个重要内容。我国仅在《环境保护法》第6条对公众参与机制有抽象规定。全面确立公众参与制度的重要意义在于：首先，水资源作为公共资源是公众共同拥有的，参与权的享有是行使主体性权利；其次，由于流域管理的广泛性和社会性，公众参与必不可少，甚至被认为是流域管理成败的关键；再次，可以克服政府决策主体信息偏差和认识缺陷；最后，也是至关重要的是，能克服“多龙治水”中病态权力竞争。如何防治公共机构为自身利益而忽视公共利益？除了从管理机制内部变分散型为集中型的管理机制外，还要寻求外部制约机制，而规定公民的参与权就是建立真正的制约机制的最佳方式。《滇池保护条例》要实现滇池水污染治理和滇池水资源保护就必须规定公众参与制度、设计具体公众参与法律机制。具体而言，除了要在整个社会克服滇池污染治理中体现出来的“政府依赖”，还要具体建立环境信息知情机制，保障公民对于滇池水环境状况享有知情权、能获得进行判断的充分信息，同时还要建立公民环境意愿表达机制，既改变公民环境意识较差现状，增强公民环境决策参与的责任感使命感，又发挥其在滇池污染治理中积极性主动性和创造性，多方努力改变滇池水污染现状。第二节论水污染防治立法的思维转换——从单一决策至综合决策我国《水污染防治法》于1984年制定，历经两次修订，现行的《水污染防治法》于2008年2月28日修订通过，于2008年6月1日起施行。它是在中国明确提出建设人与自然和谐发展的资源节约型、环境友好型社会的背景下，在中国的水环境问题已经十分严重的情况下进行的。客观地说，新《水污染防治法》的颁行，对于防治中国的水污染起到了积极作用。但是，近年来水污染事件发生的频率之高、影响之剧、后果之严重已令人堪忧，令我们不得不反思《水污染防治法》的实际效果。从中国目前“北方有水皆枯，南方有水皆污”的水环境现状反观我们的水环境立法，一个残酷的现实摆在眼前：《水污染防治法》第一条所确立的立法目的——“防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展”——并未得到实现。造成目前中国水资源形势严峻的原因可能是多方面的，法律的实施与实效是一个值得探究的问题。为什么已有的法律不能得到很好的实施？为什么法律实施的效果与立法预期距离遥远？法律如何才能实现其目的？本节拟通过对滇池污染防治立法之路的分析，探讨解决中国水污染防治立法思维转换的问题。如前所述，滇池流域水污染防治中法律控制的困境不仅仅是滇池流域自身的问题，它反映与折射了我国水污染防治立法中的思维偏向。《水污染防治法》（2008年）在修订过程中，人们的思路大多也集中在如何进一步完善流域控制、加强集中管理、强化执法措施等方面，与当初《滇池保护条例》的修订情形并无二致，从条文梳理和规范分析的角度，以及从学界实务界对于现行的《水污染防治法》的修订重点、亮点的总结，现行的《水污染防治法》（2008年）也的确从进一步完善流域控制、加强集中管理、强化执法措施、完善法律责任等方面进行了完善。但是，《滇池保护条例》的实施现状却对这样的立法思路提出了挑战。水污染是一种由人的行为与自然因素相互作用而形成的环境变化后果，依法治理污染的认识并没有错误，但是，法律上的“污染”却是人的污染行为而非污染后果，污染的背后是人们因对水的利用而形成的社会关系，如果仅仅只是针对污染后果立法，而不能很好的调整背后的利益关系，达到各种利益的协调与平衡，制度的合理性或可实施性将令人怀疑。换言之，如果说水污染的特性的确需要实行流域控制、权力由分散走向集中、加大监管力度，但它们的实现却必须建立在充分考虑污染行为的本质和规律、理清各种相互冲突的利益关系的基础之上。为此，必须转换思维，不仅要实行流域控制、集中权力、加强监管，而且必须寻找制度实施的道路。目前，人们对水的流域属性以及流域控制的基础已经有了深刻的认识。但是，从立法思维而言，认识流域属性是一个基础，深刻理解流域属性所带来的利益关系特征以及调整这种利益关系所必须的法律措施与手段才是更为重要的。我们认为，只有立足于水污染的特征、水的流域属性，并从中发现各种利益关系的规律，才能制定富有实效的《水污染防治法》。一、水污染控制的特性需要综合决策从自然属性方面看，水具有流动性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响。流域内上中下游、干支流，共同形成了一条河流不可分割的组成部分，它们之间有着密切的利害关系。水污染控制必须考虑这种特性。从经济社会方面看，水具有多种经济与社会功能。同时，还存在着洪水泛滥成灾的危害以及开发利用的同时必须始终贯穿防洪和洪水控制的考虑。水污染控制不仅关系到水量水质的本底状况，更关系到其多种用途以及多重利益的协调与平衡。水污染控制的目标、水污染控制的手段与措施都将直接或间接对资源的利用产生不同程度的影响。水的自然属性与社会经济功能表明：水污染产生的原因不仅是复杂的，而且是与这些利益直接相关的，对于因如此复杂的利益关系而产生的污染，其控制手段也不可能简单。大体说来，解决水污染问题的方法可分为两类：一类是把重点放在针对环境后果上，另一类是将重点放在产生这些后果的根源上。这两种方法代表了认识的不同态度，也代表了环境管理的不同方式。《水污染防治法》采用的是针对后果的常规管理方式，这主要是对急剧下降的水环境质量匆忙应付、急于求成而形成的。我们成立了新的水环境保护和资源管理机构，并配备了相当的科研力量。但在随后的20多年间，我们看到，虽然这些机构在保护和改善环境方面取得了很多成功，但无论是区域性管理机构还是流域管理机构，它们被授予的使命，本质上是环境后果导向型的，这种使命决定了这些机构不得不在相对被动的状态下工作，无力去纠正引起环境问题的根本性政策缺陷。因此，必须转变环境后果导向型的管理方式，实现根本性转变——由对环境问题的单一决策转向环境与发展综合决策。二、非综合决策是水污染加剧的重要原因滇池污染立法之路告诉我们，将处理水污染问题的职责放在专门部门是正确的，但也是不够的。这些部门常常很少或根本不能控制由水污染产生的各种原因——农业、工业、城市发展、林业和运输政策及活动所引起的污染和破坏。法律没有把防止水污染的职责具体交给那些引起这种污染和破坏的“专业部门”和机构。显而易见的是，这种机构职能上的分隔造成了从根本上消除水污染的困难。因为负责进行“发展”或“开发”的那些机构，无论在规模、能力和强度上，都远远大于负责“环境”事务的机构，只要环境与发展的职能是分隔的，那么环境得到改善和恢复的速度就注定要远远落后于环境受到污染和破坏的速度，其总的结果就是环境危机不断加重并可能发生总爆发。这种机构上（或曰制度上）的缺陷是水污染不能得到控制的根本性原因。因此，我们的水污染控制实践如果要改变集中在破坏发生后进行修补的现状，必须实行重大的制度变革——将环境与发展综合决策贯彻到《水污染防治法》的立法之中。在建立专门环境污染控制机构的同时，实现对现行机构职能的重大转变，使它们突破原有狭隘的职责范围，承担起对环境的责任。这一点可以从自然性质和社会性质两个方面来认识。首先，从自然方面看，水环境问题本身是相互关联的，如上游建坝造成下游的径流减少、纳污能力下降，加速了水体污染，可能造成水生态系统的毁灭。这种相互联系意味着必须同时考虑、面对并处理几个不同的问题。其次，从社会性质方面看，水污染问题和经济发展方式是相互联系的。高耗水的工业政策就是水体污染以至水体遭受破坏的原因。同时，水环境问题和经济问题又与许多社会和政治因素相联系，人口急剧增长对环境造成巨大压力；等等。由此可见，分隔式决策模式，与环境和经济社会发展之间密切关系是不相容的。面对由高投入、高耗能、高污染支撑的高速发展的中国经济，我们发现，20年前就由《中国21世纪议程》提出的盲目发展经济导致的自然资源利用和保护中的各种问题，今天并没有得到真正解决。因此，中国21世纪环境战略的核心是环境的外部化转向环境的内在化，环境保护是“发展”自身的重要组成部分。不能让发展模式还是老样子，而把污染留给环保部门来解决。这种把环境保护放在传统发展模式的修补位置上，事实证明不是成功之路。要由环境与经济、环境与社会、环境与资源等相分割的战略、政策和管理模式，转向环境与发展紧密结合为一体的可持续发展管理模式。21世纪初期，中国环境保护的主要压力还是来自工、农业发展和城市化引起的环境问题。解决的关键在于产业政策与环境政策的协调、科学的管理与恰当的技术选择。三、建立综合决策的水污染防治法律机制在政治学或社会学意义上，决策就是在社会行为领域中对各种行动方案的选择，是一种判断。决策可大可小，有公共决策和私人决策之分、有单项决策和多元决策之别。环境与发展综合决策在这里指的显然是公共决策——政府或其它权力机关运用公共权力所进行的选择，同时也是综合决策——是综合考虑了经济、环境、社会三个子系统的不同规模和多目标的选择。在综合决策的系统中，经济、环境、社会三个子系统既有和谐的一面，又有冲突的一面。其中经济的子系统对于环境与社会发展都具有巨大甚至是决定性的作用，冲突也主要来自于人类的经济活动对环境和社会的不良影响。如果和谐大于冲突，则社会处于良性的运行状态；如果冲突大于和谐，或者说冲突不能得到及时的消除或缓解，则社会不能稳定地运行和前进（虽然短时期内不一定爆发大的动荡）。因此，环境与发展综合决策是缓解这种冲突的一条途径，是一条和平的和代价较小的途径。法律的制定与实施本身也是一种决策，按照《中国21世纪议程》中“可持续发展的战略与重大行动”的首项行动的要求，“开展对现行政策和法规的全面评价，制定可持续发展法律、政策体系……。”我们发现，过去的水污染防治立法也是建立在分隔决策或者非综合决策机制之上的，正如在管理方面将水污染控制仅仅赋予专门机构一样，在立法上也将其单纯的加诸于环境法。其结果是，水污染控制立法与社会经济发展方面的法律都具有单向性，不仅实现可持续发展所必须考虑的各种综合因素被分隔，而且和谐的方式并没有被采用，法律之间的双向互动或者沟通与协调严重不足，由此而造成了《水污染防治法》的实施效果不佳。水污染控制的综合决策是建立在人类对可持续发展观念的接受、人类对自己与环境的关系重新界定和对政府作用深入理解的基础之上的。在这里，主体多元、利益多层、目标多极、选择多样，不同的利益驱使、不同的价值取向、不同的功能追求、不同的满足程度要在综合决策过程中达到统筹兼顾、平衡协调。面对这样一个复杂的过程，没有一个稳定、可以遵循的判断标准、评价体系、选择程序和价值指引，决策的完成是不可想象的。在这个意义上，不仅要建立一种稳定的决策制度，更要有保证决策过程顺利运行的良性机制。1．综合决策的立法模式选择从经济、环境和社会的关系看，经济活动居于关键的位置，各种经济决策往往会产生巨大的环境和社会影响，因此，人们一般总是认为环境所受经济的影响要大于后者对前者的影响，也更加注重在经济活动中将环境的外部性问题内部化，通过各种内部化途径或者外部干预解决环境与经济的冲突问题。设置一定的决策与监管机构是内部化的重要途径。水污染产生的直接原因是经济与社会的发展，这就决定了环境与发展综合决策在本质上是双向的、客观的。它不仅要求把水污染防治的考虑纳入经济和社会发展决策之中，同时也要求在水污染防治决策之中充分考虑经济和社会发展的现实需要和客观条件。在这个意义上，必须将一定的国家管理权限进行合理分配：为经济与社会发展部门（或机构）配置一定的环境决策权；为环境保护监管部门配置一定的综合决策监管权，要求它们对各决策部门履行环境决策权、实施综合决策的情况进行监管。实行综合决策权与监管权的分立与制约，不仅要求改变我国现行的水污染防治管理体制，更重要的是必须改变水污染防治与水资源开发利用分别立法的分隔式立法决策机制，实现水资源开发利用、保护与水污染防治的综合立法决策机制。2．建立利益协调与平衡机制对于人类而言，保护水环境是一种利益，发展经济也是一种利益，社会进步更是其利益。任何一方面利益的增进都会对利益总和有所影响，有时会增加总体利益，有时却不一定。从综合决策的判断标准方面看，人类的总体利益协调和平衡虽然是其中至关重要的一个部分，但也仅仅只是一个部分。我们不能忘记的是，人类的总体利益不过是一个抽象、具有理论意义上的概念，而现实生活中的各种利益是由不同的人群所享有或者所代表的。现实中水资源开发利用与水污染防治不仅存在冲突，而且冲突大多发生在不同的主体之间。由于主体的行为动机不同，利益需求当然也不可能相同。不同的主体选择是不一样的，不同的主体所要表达的利益诉求也是不同的，正是因为主体的多元化带来了综合决策的必要，我们需要统筹考虑如何将各种不同主体的利益需求综合平衡、统筹协调，将其纳入秩序的轨道，不至于因剧烈的利益冲突而导致社会的混乱。由于水资源开发利用与水污染防治涉及的利益异常复杂，立法对于多元化的主体以及他们之间各种相互冲突的利益关系的处理就必须十分慎重。迄今为止，法律对于利益关系的调整机制大致有两类：一类是以公法手段为主，以命令为主的管制型机制；另一类是以私法手段为主，以利益诱导为主的自主选择型机制。在过去的水污染防治立法中，我们更倚重于管制型机制。残酷的事实证明，这种机制不仅对于相关管理部门实施综合决策不利，而且对于调动社会公众参与水污染防治、承担水污染防治的责任与义务更为不利。因此，必须改变单纯依靠命令与服从的管制型机制的做法，引进利益诱导型机制，通过权利赋予、程序保障、司法介入等方式，协调各种利益冲突，保证可持续发展的实现。四、小结对照综合决策的要求，我国修订后实施的《水污染防治法》固然进步甚多，但依然稍显不足，有许多细致的工作要做，在此，仅从宏观思维方面提出一些看法，以期引起有关方面的高度重视。有了《滇池保护条例》的前车之鉴，我们必须避免重蹈覆辙。第三节《水污染防治法》控制手段的反思与重构2008年2月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十二次会议修订通过《水污染防治法》，新的《水污染防治法》已于2008年6月1日施行。《水污染防治法》颁布实施于1984年，曾在1996年经过第一次修订。与1996年的《水污染防治法》相比，新的《水污染防治法》由62条增加到现在的92条，新增了诸多实质性内容，其调整力度可谓空前。新的《水污染防治法》虽然采纳了更为先进的立法理念，创新了立法技术，更新了水污染控制法律制度体系，但实施几年来的社会效果表明，由于其没有触动水污染控制手段，这限制了其预期立法目的的实现。一、《水污染防治法》的立法目标与控制手段从宏观角度而言，《水污染防治法》体现的是国家在水污染控制和防治方面的政策，政策取向决定了《水污染防治法》的基本结构可以分为两大部分及其内容：第一部分是我国对于水污染控制和防治的目标；第二部分是达到这些目标所依赖的手段。（一）《水污染防治法》的目标及其分解《水污染防治法》的目标可以从立法技术上体现为立法目的。《水污染防治法》（1996年）规定的立法目的是：“为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展，特制定本法。”而2008年新的《水污染防治法》规定的立法目的是：“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展，制定本法。”从1996年和2008年的《水污染防治法》规定的立法目的比较来看，新的《水污染防治法》规定的立法目的更为明确——新的《水污染防治法》突出了国家规定水污染防治法的核心价值，即保障水安全，而饮水安全的保障是实现“保障人体健康”的环境法律目的的具体化。概括而言，从防治污染角度而言，可以把《水污染防治法》的目标分为两个层次：第一个层次是形式上的目标，即防治水污染、保护和改善环境；第二个层次是实质上的目标，即保障人体健康（保障水安全）。可以说形式目标是不确定的，因为在哪种程度上能做到“防治水污染”实质上并没有一定之规，这要取决于政府和社会的标准选择。这种判断标准是不确定的，它会随着社会的变迁和国家在不同发展阶段对于环境资源的重视程度而发生游移。是否重视环境资源保护又与如何平衡经济发展与环境保护有密切关系，是否真正采取环境与经济发展综合决策，将实质上决定我们在具体政策措施上如何落实“保护和改善环境”的立法目的。这一特性为现实中法律实施与立法预期的偏离提供了操作空间。相对而言，实质目标则较为确定，因为“保障人体健康”或者“保障饮用水安全”有明确的判断标准。人体健康标准有比较明确的医学标准，它体现一些具体的人体健康数据指标；饮用水标准也体现为一些明确卫生指标，比如体现为《生活饮用水水质卫生规范》中规定的34项常规检测项目和62项非常规检测项目。这些具体指标为水污染防治法明确规定了最低标准和限度。人体健康标准的设立为法律实施划定了一个安全边际和“最低门槛”，需要我们对于一般水污染控制达到一个可以确认的“安全水平”，若超过了这一“安全水平”则要进入《水污染防治法》的规制视野。从形式与实质两个层次对于立法目标的划分，暗示了我们必须要以环境质量标准来构建水污染防治的法律制度体系，因为它可以为水污染控制确立一个“最低门槛”；若采取污染标准的手段来予以控制，而对于“污染”的定位本身则是难以确定的。（二）水污染控制的路径与《水污染防治法》的手段从国际上通用的污染控制的方向和路径而言，对于水污染的控制可以有两种路径迥异的手段：第一种手段是以技术为基础的污染标准的建立和实施，这些标准是对所有排放物的数量控制，而数量控制水平的决定需要参照当前的技术状况，美国在1972年的《联邦水污染控制法案》就是采用这种手段；第二种手段是以水质目标为标准，即制度的建立和实施着眼于水质标准的实现。第一种手段的好处是，它是环境政策决策权强势的体现，便于对于水污染的控制，但同时给具体环境决策机关提出了更高的要求，在我国制度语境中就是对国家环境保护部提出了更高的更为专业的要求，需要国家环境保护部能在进行广泛而细致的调研基础上，结合每个行业、每个领域的现状以及特点，决定出在多种制约下以及环境政策预期下，不同行业部门的最佳的污染标准在哪里？哪种消除污染的设备是必用也可用的？与此同时，这种手段的推行需要有一些相应的配套政策措施，比如这时环保部门要承担两项主要任务：第一，给各种产业和市政污染源列出污染限制；第二，把这些污染限制准则的条款转化为针对具体污染源的特定要求，同时，把这些要求列于颁发给各污染源的许可证中。第二种手段的好处是，它是一种合理而科学的政策目标，要求先确定目标水质标准，然后在此基础上根据不同情况和差异，制定适合这些标准的各种污染物的最大排放量。这种手段方法可以免除环保机构在前种手段中要求制定污染限制，确定什么是当前最好的工艺和现有的最佳的规范技术的工作量，也能规避行政决策的风险。但与此同时，其问题是环保决策机构（国家环境保护部）适用了概括的水质标准，就需要下放管理权力和职责，最后经常会出现水污染防治和控制中达不到既定水质标准的结果。水污染控制和防治的最理想手段是上述两种手段的有机结合，在不同行业和不同情况下灵活调适。（三）我国新《水污染防治法》的半步创新每次修订法律，总能引起广泛赞誉，新《水污染防治法》概莫能外。有学者在新的《水污染防治》（修订草案）向社会各界公开征求意见时呼吁确立“防治水污染、保障水安全”的立法宗旨，主张将保障水安全作为其价值目标。新的《水污染防治法》第1条确立了“为了防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展”的立法目的，因此，保障水安全作为立法目的被学界广泛称道。还有些学者在水污染防治法修订中重视引入按日连续处罚等新的制度，克服我国环保法律的“违法成本低，守法成本高”的“致命缺陷”。与此同时，学界还普遍从立法技术上总结出了新《水污染防治法》的“十大亮点”。以上对于新《水污染防治法》的立法进步的总结，基本上可以归为立法价值选择的宏观层面和立法技术创新的微观层面，但中观层面的水污染控制政策是否有所涉猎？对于旧的《水污染防治法》存在的问题的总结是否重视到既有控制手段的层面？新的《水污染防治法》是否实现了水污染控制手段的更新？我国《水污染防治法》在确定了目标后，也选取了其实现手段。总体而言，新修订的《水污染防治法》并没有充分重视手段对于目标的重要意义，但我们可以从法律条文对于制度的规定来解读其在手段和路径上的选择。很明显，《水污染防治法》（2008年）在水污染防治手段上主要选择的是污染标准的控制手段，这尤其表现在第9条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”这是相对于1996年旧法新增加的条文。《水污染防治法》（2008年）第二章规定了“水污染防治的标准和规划”，第三章规定“水污染防治的监督管理”，第四章规定“水污染防治措施”，第五章规定“饮用水水源和其他特殊水体保护”，第六章规定“水污染事故应急处理”。第四章“水污染防治措施”是比重最大的一章，专门分为了五节内容，规定了27个条文，分别规定了“一般规定”、“工业水污染防治”、“城镇水污染防治”、“农业和农村水污染防治”、“船舶水污染防治”，其内容主要是对于各种类型水污染排放的禁止和限制性规定。我们从中可以看出《水污染防治法》（2008年）和1984年、1996年版本一样，主要采用的是水污染控制标准的手段，这表现在新法律条文的主体部分是以对各种水污染物质的处理、防治和控制为着眼点，条文预期通过限制、禁止某些水污染物的排放来达到保护水环境的目的。其实，这种手段也是通过法律实现水污染防治和水环境保护的主要手段，但其存在的问题是，这种手段的实现需要以技术为标准确立污染排放控制标准，需要具体化而力戒华而不实、难以操作的具体法律规范。《水污染防治法实施细则》（2000年）对如何进行水污染监督管理、防止地表水和地下水污染规定了更进一步的法律技术手段。同时，新的《水污染防治法》也在某种程度上兼顾了第二种手段，即以水质为标准来设计条文进行水污染排放的禁限，如条文第二章“水污染防治的标准和规划”中第11条概括规定了国家环境保护部要制定国家水环境质量标准，但这仅仅是一个概括的规定。二、《水污染防治法》以确立污染标准为中心的控制手段的缺陷在《水污染防治法》中选用何种手段都是合理的选择，因为选择对于水污染的控制手段不是简单的技术问题，从根本上也涉及国家宏观政策对于水资源的保护和利用的分配，而这个过程带有“悲剧性”特征，资源分配的悲剧性来源于文化的悲剧性，即某些抉择之所以具有悲剧性是因为其由一个社会的基本价值观所判定。但具体选择适用何种手段却有差异，因为考量手段所发挥的效果要受到两个方面因素的制约：第一，在法律规定中是否体现出了这种手段其自身的性质、特征和要求；第二，这种手段的适用是否契合其存在的制度语境。很明显，我国在《水污染防治法》中选择污染标准的控制手段存在着问题，耗费巨额的社会成本但收益甚小。这种问题的出现既是因为我们在选取污染标准控制手段时并没有完全发挥其效用，也是因为这种手段在中国适用也存在不少的弊端。（一）污染排放标准控制手段的内在要求与《水污染防治法》的缺陷一般来说，基于技术的标准必须清楚地说明体现在标准中的技术等级。这些污染限制的制定是以当前的标准操作实践、最好工艺和现有的最佳规范技术为基础的。我国《水污染防治法》（2008年）对于污染标准控制手段的适用非常简单，整个法律条文都没有实质的具体性的水污染排放标准的规定，等同于对不同类污染物的援引目录，如该法律第二章“水污染防治的标准和规划”第13条规定：“国务院环境保护主管部门根据国家水环境质量标准和国家经济、技术条件，制定国家水污染物排放标准。……”第四章的“水污染防治措施”是比重最大、分节规定的一章，主要都是对各主要类型的水污染物排放的禁限性的规定，非常简略概括而没有“技术含量”。而如何控制这些不同类型的水污染物质则都是规定一些概括性的援引性质的条款。比如，第30条规定：“禁止向水体排放、倾倒放射性固体废物或者含有高放射性和中放射性物质的废水。向水体排放含低放射性物质的废水，应当符合国家有关放射性污染防治的规定和标准。”第45条规定：“向城镇污水集中处理设施排放水污染物，应当符合国家或者地方规定的水污染物排放标准。……”由此而言，《水污染防治法》（2008年）就其本身而言实用性很弱。《水污染防治法》的这些概括的援引性规定需要有很多配套的由各级政府和环境保护主管部门制定的污染物排放标准，但这些标准在我国其法律渊源的效力等级属于行政法规、地方法规和部门规章。尤其是这些排放标准主要由环保主管部门——国家环境保护部（前国家环保总局）制定，属于部门规章和部门规范性文件，经常在适用中由于地方保护主义等限制而难以发挥预期效用。更何况现实中的问题是，这种规章有多少人知悉？笔者为了研究《水污染防治法》，通过多种途径进行查询，包括专业的法律法规检索软件——北大法宝网的中国法律法规数据库，该专业法律数据库尚且没有收录《污水综合排放标准（GB8978—1996）》、《污染源自动监控管理办法》（2005年）、《污水排入城市下水道水质标准（CJ3082—99）》、《城市污水处理厂污水污泥排放标准（CJ/T3070—1999）》、《医院污水排放标准（GB50050—95）》、《造纸工业水污染排放标准（GWPB2—99）》等，在百度等网站搜索也很难找到这些标准的全文。我国把这些污染物排放标准定位成环境法体系的构成部分，预期在社会上得到一体遵循和适用，但为了研究而检索到其内容都不是很容易，更何况社会公众？当然，就立法技术而言，不可能在《水污染防治法》中详尽规定污染排放标准的内容，同时，就其性质而言，污染排放标准本身就属于环境法律体系的重要构成部分，与《水污染防治法》一起组成了水污染防治的法律体系。这无可厚非，对其分析并不是要否定这种立法方式（事实上也不能否定）。这里仅仅提出的是，既然有上述两种可选择的控制手段，在当下的污染控制手段弊病丛生的情境下，为什么不试着换一种选择？（二）污染排放标准控制手段在成本收益分析中呈现的局限性成本有效性指的是从事一项活动，应该以最低的可能成本来实现既定目标。水污染防治中的成本有效性就是指在进行水污染防治中需要以最低的可能成本来实现防治水污染，保护和改善环境，保障人体健康的既定目标。如果调整排放源之间的污染控制要求能够降低总的污染控制成本而不会导致水质恶化，那么社会的总福利水平就会得到改善。环境资源保护和污染控制的法律制度设计从根本上取决于国家和社会对稀缺的资源在社会不同领域的配置，因此，美国等国家在出台新的环境政策，制定、修改环境法律制度时，总会开展大范围的调查，以考察具体法律制度实施的成本有效性。比如在美国的《清洁空气法案》1990年修正案第812条款中，国会责令环保局对全国的联邦空气质量管理条例进行综合的成本—效益分析；为了考察《清洁水法》的管制效果，美国总会计署在1982—1983年组织了一个为期18个月的调查，了解排放源的排放数据；1996年美国《饮用水安全法案》通过后，要求环保局就将要执行的标准进行经济分析，以判明收益是否与成本相称。我国的《水污染防治法》（2008年）并不具有成本有效性，因为我们适用的具体控制水污染的手段——以污染物排放标准为中心的制度并没有加入经济方面的考量，众多的水污染排放标准中并没有充分考虑通过控制各种工业产品和水污染物在改善水质中的边际成本所存在的差别。不同的行业和领域排放的水污染物共同导致了水质的下降，因此都需要进行水污染排放的控制，但因为各种水污染性质和特征的不同，不同的水污染源在处理或者削减水污染物的边际成本上存在差异。同时，不同的污染源在降低其排放量时对水质的影响也不一样。现有的众多的污染物排放标准是以行业部门清晰分离为前提来制定的，而不同行业领域的技术标准的相对确定性使得排污标准的制定者重视了排污标准在技术基础上的相对精确性，却忽视了在经济效果上的不精确性。同时，这种行业分离的以不同的技术为基础的排污标准的制定过程，注重了局部而放弃了全局的综合考虑，导致了经济上的效率低下。（三）污染排放标准：列举而非概括性的污染控制手段以技术为基础的污染标准控制手段还有一个重要缺陷，这是一种列举而非概括性的手段，列举性的控制手段难免有疏漏。环境法律是一种人类行为规范，但其必须以自然科学为基础，虽然现代科学技术已经取得了长足进步，但仍然有很多的未知领域。我们迄今为止只能认识到那些能够被我们认知并且能采取相对成熟的技术手段进行控制的水污染物质，而现代社会工业的飞速发展和环境危机爆发的频度一次次使得既有的众多水污染控制标准在控制新的水污染出现时不堪其用。而水污染控制中适用的是“木桶理论”，任何一种新的水污染物的出现及其排放，将会使得既有的众多水污染的有效控制变得功亏一篑。如果水污染控制的法律选取了污染排放标准的控制手段，就要承受不断面临新出现的水污染物质的困境，同时也要准备法律或者标准的更快变更。尽管以技术为基础的污染物排放标准在科学技术层面是确定的、客观的，但如何建立起法律制度（环境标准）与所应采用的技术及其经济效果的关联却是很难精确的。排污标准的制定者需要综合处理来自工程、科学以及经济等方面眼花缭乱的信息。现实中新型水污染物质的出现，环境科学的进步，环境工程技术的发展，都会对既有的排污标准体系构成冲击，需要进行相应的更新。比如，1977年美国《清洁水法》对1972年法案的两处主要修改之一是把传统污染物质与有毒物质进行了区分。《国家环境保护总局关于向河道倾倒堆放石渣行为适用法律问题的复函》（1998）、《国家环境保护总局关于对燃煤电厂冲灰水排污费征收问题的复函》（1997）、《国家环境保护总局关于发布〈水质硼的测定姜黄素分光光度法〉等四项国家环境保护总局标准的通知》（1999）、《国家环境保护总局关于执行医疗机构污染物排放标准问题的通知》（2003）等部门规范性文件的出台，就显然是应对不断涌现的新的水污染物问题的一些在实质上属于补救性的措施。三、水质标准体系的构建——《水污染防治法》污染控制手段的更新《水污染防治法》主要采用的以行业技术为基础的污染排放标准控制手段存在着上述诸多问题，需要对水污染控制手段进行更新，需要更多地采用水质标准控制手段。即使在当前的《水污染防治法》确立的政策和制度框架下，水污染控制手段难以进行本质上的变更，但也可以采取一些途径进行手段上的调整。具体而言，就是需要在现行的框架下更多地引入水质标准手段，重视水质标准体系的构建。（一）水质标准在《水污染防治法》中的体现及其弊端《水污染防治法》（2008年）主要以污染排放标准控制手段为主，同时也涉及到水质标准。比如第二章“水污染防治的规划和条例”第11条概括性地规定了“国务院环境保护主管部门制定国家水环境质量标准。省、自治区、直辖市人民政府可以对国家水环境质量标准中未作规定的项目，制定地方标准，并报国务院环境保护主管部门备案。”第四章“水污染防治措施”第31条规定：“向水体排放含热废水，应当采取措施，保证水体的水温符合水环境质量标准。”第51条第1款规定：“向农田灌溉渠道排放工业废水和城镇污水，应当保证其下游最近的灌溉取水点的水质符合农田灌溉水质标准。”第五章“饮用水水源和其他特殊水体保护”第64条规定：“县级以上人民政府可以对风景名胜区水体、重要渔业水体和其他具有特殊经济文化价值的水体划定保护区，并采取措施，保证保护区的水质符合规定用途的水环境质量标准。”但这些对于水质标准的规定也存在不少弊端：首先，这些条文都是概括性的规定，操作性不强；其次，这些规定是与排污标准一起规定的，立法意图还是为了排污标准服务的；再次，即使如有些学者总结，基于现行《水污染防治法》的立法特征而仅在正式法律条文中将水质标准作原则规定，那么，这些概括的水质标准的规定也需要完善的体系化水质标准来贯彻，而现实中则没有体系化、层级化的水质标准。（二）《水污染防治法》的完善水质标准体系的立体化构建《水污染防治法》要真正实现其防治水污染、保护与改善水环境、保障人体健康的目的，必须在手段上进行重构。具体而言，在进一步完善以技术为基础的排污标准手段的各项具体制度的同时，需要发挥水质标准手段的作用。1．立法上的兼容水质标准手段本身有其独特的作用，可以弥补排污标准手段在防治水污染中因其内在缺陷导致的弊端。水质标准在《水污染防治法》中的出现不能仅仅作为适用排污标准手段的工具性条文设计，还具有其自身存在的合目的性。这种立法的制度价值就在于，在我国《水污染防治法》类似于环境标准援引目录的制度框架下，立法上承认水质标准手段，就需要相应地在具体制度建构、在水质标准体系完善上予以重视。2．水质标准体系的立体化构建我国现有一些水质标准，如《饮用净水水质标准（CJ94—99）》、《地表水环境质量标准（GHZB1—99）》、《海水水质标准（GB3097—97）》、《再生水回用于景观水体水质标准（CJ/T95—99）》、《农田灌溉水质标准（GB5084—92）》、《污水排入城市下水道水质标准（CJ3082—99）》等。这些标准零散而不成体系，同时，与水污染物排放标准一样，缺乏合理的途径为人所熟知。这些水质标准问题的关键之处还在于我们对于水质标准的设计是服务于排污标准的，没有重视到水质标准自身的价值，这时的水质标准成为了检验排污标准是否执行的尺度。因此，重视水质标准手段的水污染控制作用，需要从两个方面完善水质标准：（1）在全国范围内推行一体的水质标准，可以借鉴《地表水环境质量标准（GB3838—2002）》中依据地表水水域环境功能和保护目标，按功能高低依次对水质量的五类划分。这时水质标准要成为限制的标准而非仅仅是事后评价的标准。（2）重视标准的层级性，除了要适用《地表水环境质量标准（GB3838—2002）》中规定的“丰、平、枯水期特征明显的水域，应分水期进行水质评价”之外，还需要对全国的水域进行分类。现实中不同功能的水域以及处在不同水质现状的水域需要适用不同的水质标准，这不是法律对现实的妥协，而是避免水质标准手段成为现实水污染控制中经常发生的以客观现状作为“高标准，低执行”的借口。（3）水质标准的制定只以水域功能的区分和现实中不同水域水质现状为唯一依据，取消上述一切以行业、领域区分的其他类型的水质。上述这些标准制定的思路是排污标准手段适用的思路，完全可以由排污标准体系替代，水质标准的统一性可以加强水质标准控制功能。（3）执行水质标准上的灵活性。这是结合水污染控制手段的需要，也是有效控制水污染防治成本的必需。推行了众多的水污染物排放标准之后，再公布统一的体系化水质标准，然后给各级政府和各地的环保执法机构以更多的自由度，最后国家环保部的专门水质监测和评价机构只需要以水质标准进行考量。因为水质具有地域性差异，同时水污染排放控制因为不同行业、不同地域在控制上有不同的边际成本，在执行水质标准上的这种灵活性可以提供一个制度执行的自由度和空间，使得在对水质改善的收益和成本进行个案比较的基础上，给不同领域和地域的执法者找到最适合的手段来进行水污染的控制，只要在整个水质上能达到设定的标准。四、结语我国《水污染防治法》虽然制定的时间较短，但短短的二十多年来已经历经了两次修订。不可否认，《水污染防治法》的每次修订是其对社会水污染现状的调适，在预期通过法律实现水污染防治的路径上发挥了重要作用。但现实显示，不尽如人意。全国人大环境与资源保护委员会2007年在对《水污染防治法》修订草案的审议意见中警告说，中国“水污染恶化趋势未得到有效控制”，环保总局（现环境保护部）负责人在此次会议上所做的修订说明中强调，中国的水污染物排放一直没有得到有效控制，水污染防治和水环境保护面临着“旧账未清完，又欠新账”的局面。我们的历次法律修订，重视了具体制度的完善和机制的构建，却忽视了从水污染控制手段上的根本反思。《水污染防治法》的失效与我们一直延循的以排污标准制定为中心控制手段不无关联，这时需要对这种手段予以全面反思和检讨，重视水质标准体系的构建来达到《水污染防治法》的路径更新。第三章环境民主政策创新与环境公众参与制度更新环境公众参与是环境法的一项基本原则，也被国际法律文件所确认，环境公众参与制度被环境法学界定为一项环境民主的具体实现制度。我国的环境法律体系初步规定了环境公众参与制度，但既有立法上存在法律依据不足、专门性不强、规范零散未成体系以及程序规定不足、可操作性不强等诸多弊端，也有研究上的弊端检讨与完善建议就事论事，未从保障民主实现的价值目标出发，具体建议难以见容于当前制度体系，理想化大于现实操作性等问题。我们应以保障环境民主实现作为环境公众参与制度的核心价值，协商民主理论和制度主张能契合这一目标诉求，促进环境公众参与制度的更新：公共协商过程对公众参与环境事务有教育功能，公共协商过程促进环境公益共同体的形成，公共协商程序促进环境公共政策的公正性和实践理性。协商民主理论与环境公众参与具有内在关联，完整的协商民主程序应包括参与社会学习和政策制定这两个阶段构成的“二元协商”框架模型，该模型对于完善环境公众参与制度具有借鉴意义。社会学习阶段的审慎民意调查、网络公共论坛和民主恳谈会等形式为公众真正参与环境公共事务进行知识准备和程序训练，公众还可以通过公民陪审团和社区环境活动等形式正式参与环境公共政策的制定。环境信息公开制度与环境公众参与制度有紧密的内在关联，二者互为前提和结果，公开真实、充分的环境信息是公众全方位深入环境公共事务的必要条件。政府环境信息公开制度是实现公民环境知情权、促进环境保护公共参与的需要，现有专门的《环境信息公开办法（试行）》规定了这一制度内容。政府环境信息公开方式可以分为政府主动公开和依公众申请被动公开两种方式。从环境社会学角度所揭示的环境问题的社会建构理论考察，虽然完善的政府环境信息公开应该并重两种方式的有效结合，但在当下中国社会情势下，政府主动公开环境信息方式还能起到肩负提高社会环境意识、重构公民参与环境公共事务能力的重任。我们应该在立法和法律实践中注重政府主动公开环境信息方式的完善。第一节协商民主视阈下我国环境公众参与制度的疏失与更新随着环境问题的日益严峻及其危害性日渐增强，公众参与环境管理已经成为了社会关注的焦点。梳理当前研究，环境公众参或被界定为一种行政立法和公共决策的行为制度，或被定性为一项环境法律原则和制度，或被构建为一项公民基本环境权利，或被认定为一种环境治理的具体路径。从不同角度和进路出发，当前的环境公众参与的目的、价值、法律依据及制度弊端得到了不少检讨，但很多研究难免陷入就事论事的境地。本节将在梳理当前环境公众参与制度现状及弊端的基础上，探究当前学界既有研究对于完善环境公众参与制度建议存在的思路偏差与内生困境，进而在环境公众参与作为环境民主实现具体制度的定性之下，探究协商民主理论与制度对于更新我国环境公众参与制度的重要意义。一、我国环境公众参与制度的法律属性及其疏失（一）公众参与在环境法上的性质定位环境资源既是人类的劳动对象也是人类的生境家园，同时对人类发挥着经济功能和生态功能。人类赖以生存的“人类环境”不是某个地区、场合的环境，而是人类所处的和属于人类整体的环境，其最大的特点是自然属性上的整体不可分性和给人类带来利益的不可分性。因此，不可能由部分的社会主体享有环境利益，而由其他部分社会主试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]点击下载...

2022-04-05 环境政策环境法律环境标准 环境法与环境政策

作者：翔高教育管理学教学研究中心出版社：上海财经大学出版社格式:AZW3,DOCX,EPUB,MOBI,PDF,TXT罗宾斯《管理学》(第9版)学习精要·习题解析·补充训练试读：前言学习管理学仅限于课堂是远远不够的，老师在课堂上的每一节课，往往需要学生课前、课后花费几倍的时间才能消化和吸收。因此，课堂之外的自学显得特别重要，但如果只是反复看教材，常常会产生“边际效率递减”的情况。通过多种形式的归纳总结、习题训练，学生既可以避免边际效率递减，又可以灵活掌握所学内容。正是基于这样的考虑，我们编写了本书。本书每一章可划分为三大部分：学习精要：这部分提炼出本章内容的要点，便于读者快速地了解本章的知识框架以及重点、难点，协助读者提纲挈领、提高复习效率。习题解析：这部分针对教材的书后练习题提供答案和解析，有助于读者自学。本书的答案和解析力求精炼，尽量用简明扼要的语句，让读者清晰地把握问题的关键点所在，以求节省读者宝贵的时间。补充训练：这部分针对课后习题未能覆盖或者覆盖密度不足的重点、难点，提供一些补充练习题，便于读者在使用本书后，能对所有重点、难点进行一轮较为完整的训练。为增加训练强度，本书补充训练题一律取材于各大名校历年考研的经典真题。在课后题及补充题的解析中，我们列出了题目考查的知识点，以便读者查阅相关知识点；同时还提供了对应知识点在课本中的页码，便于读者追根溯源，有针对性地复习课本知识。此外，我们针对每道题提供了参考的重要级别及难度级别。重要级别☆为最低、☆☆☆为最高。判断重要级别时，我们主要参考两个因素：一是历年考研试题中该知识点出现的频率，二是该知识点对理解其他重要知识点的协助价值。关于难度级别，我们主要用以下方法参考定位：1级表示基础题，考查读者对课本内容的记忆；2级表示提高题，考查读者运用课本基础知识进行思考的能力；3级表示难题或综合题，考查读者对课本知识进行较深入或较复杂思考的能力，或理论联系实际的分析能力，或融会贯通前后知识点的能力。在本书的最后，我们用表格的形式列出了全部知识点，把知识点与练习题编号一一对应起来，便于读者查阅。因为书中所有习题和解析本身就是完整的，所以本书不仅是配合罗宾斯教授《管理学》（第9版）的一本辅导书，也是一本管理学学习精要与习题集。由于编者的水平有限，本书中不当之处在所难免，如果您发现错误或对该书有任何建议，请到翔高考研论坛（htt：//.kaoyameg.com）相应版面提出，我们将尽快回复。翔高教育管理学教学研究中心2011年11月第Ⅰ篇绪论第1章管理者与组织导论【学习精要】知识点一管理和管理者1．管理管理是在特定的组织内外环境下，通过协调和监督他人的活动，有效率和有效果地与别人一起或者通过别人实现组织目标的过程。管理的定义有三层含义：（1）是一个过程；（2）协调和监督他人的工作；（3）强调效率和效果。管理岗位与非管理岗位的区别：协调和监督他人。2．管理者管理者是通过协调和监督他人的活动达到与别人一起或者通过别人实现组织目标的人。管理者的层级包括高层管理者、中层管理者和基层管理者。基层管理者的主要职责是给下属作业人员分派具体任务，直接指挥和监督现场作业活动。中层管理者的主要职责是贯彻执行高层管理者所制定的决策，特别关注日常的管理工作。高层管理者是对整个组织的管理负有全部责任的人，职责是制定组织总目标和战略等。3．效率和效果效率是指以尽可能少的投入获得尽可能多的产出，通常是指“正确地做事”，即不浪费资源。效果通常是指“做正确的事”，即所从事的工作和活动有助于组织达成其目标。两者之间的区别在于：效率是关于做事的方式；效果是指实现组织目标的程度，涉及事情的结果。两个方面对于企业而言都十分重要，企业需要达到“低资源浪费（高效率）+高目标达成（高效果）”的程度。知识点二管理者做什么1．管理职能◇计划：包括定义目标、制定战略，以及开发计划以协调活动的全过程。◇组织：决定需要做什么、怎么做、由谁去做。◇领导：指导和激励所有的参与者，解决冲突。◇控制：监控活动以确保其按计划完成。2．管理角色管理角色是指特定的管理行为类型。明茨伯格发展出了10种管理行为，并将其进一步组合为三个方面：人际关系、信息传递和决策制定。人际关系角色包含了人与人的关系以及其他具有礼仪性和象征性的职责，包括挂名首脑、领导者和联络者。信息传递角色包括接受、收集和传播信息。三种信息传递角色包括监听者、传播者和发言人。决策制定角色是作出抉择的活动，包括四种决策制定角色，即企业家、混乱驾驭者、资源分配者、谈判者。3．管理技能管理技能有三种类型：技术技能、人际技能和概念技能。管理技能与管理者层级的联系如下：对于基层管理人员，技术技能最重要，人际技能也非常有益，但概念技能的要求则相对较弱。对于中层管理人员，技术技能的重要性下降，人际技能的要求变化不大，但概念技能显得更为重要。对于高层管理人员，概念技能和人际技能最为重要，技术技能相对无足轻重。尤其在大企业中，高层主管可以充分借助下属人员的技术技能，因而对其自身的技术技能要求不高。但在小企业中，即使是高层管理人员，技术技能也仍然是非常重要的。4．管理者工作的变化顾客和创新越来越重要。知识点三组织组织是对人员的一种精心安排，以实现某些特定的目的。组织有三个特点：（1）明确的目的；（2）精细的结构；（3）由一定人员组成。目前组织的发展趋势：更开放、更灵活、更具有响应性。知识点四为什么要学习管理管理的普遍性在于，对于各种规模的组织、组织的各种领域、所有的组织层次、各种类型的组织，管理都是不可缺少的。【习题解析】小测验1．管理者在哪些方面不同于非管理雇员？【重要级别】☆☆【难度】1【页码】6【考查要点】管理和管理者/管理【参考答案】管理者是这样的人，他通过协调其他人的活动达到与别人一起或者通过别人实现组织目标的目的。协调其他人的工作区分了管理岗位与非管理岗位，但组织以及工作正在变化的性质模糊了管理者和非管理者之间的界限：许多传统的职位现在都包含了管理性的活动，特别是在团队中（团队成员通常要制订计划、做出决策以及监督自己的绩效），非管理雇员也承担着过去是管理者的一部分职责。2．对比三种不同的管理层次。【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】6【考查要点】管理和管理者/管理者【参考答案】基层管理者是最底层的管理人员，他们管理着非管理雇员所从事的工作，即生产产品和提供服务。中层管理者包括所有处于基层和高层之间的各个管理层次的管理者，这些管理者管理着基层管理者。高层管理者处于或接近组织顶层，他们承担着制定广泛的组织决策、为整个组织制订计划和目标的责任。并不是所有的组织都具有金字塔形的组织结构，但都需要某个人来扮演管理者的角色，即需要有人来协调工作和活动，以便能够同别人一起或者通过别人来实现组织的目标。【归纳总结】3．管理的含义。【重要级别】☆☆【难度】1【页码】7～8【考查要点】管理和管理者/管理【参考答案】管理是一个协调工作活动的过程，以便能够有效率和有效果地同别人一起或通过别人实现组织的目标。管理的内涵在于：（1）管理是一个过程，代表了一系列进行中的有管理者参与的职能或活动，这些职能一般划分为计划、组织、领导和控制。（2）协调其他人的工作区分了管理岗位与非管理岗位。（3）有效率和有效果地完成组织的工作活动是管理的目的所在。4．解释效率和效果对管理的重要性。【重要级别】☆☆【难度】1【页码】8【考查要点】管理和管理者/效率和效果【参考答案】效率是指以尽可能少的投入获得尽可能多的产出。通常指的是“正确地做事”，即不浪费资源。效果通常是指“做正确的事”，即所从事的工作和活动有助于组织达到其目标。可见，效率是关于做事的方式；效果是指实现组织目标的程度，涉及事情的结果。重要性：（1）因为管理者处理的是稀缺的输入（人员、资金和设备等），所以，必须有效地利用这些资源。（2）管理的根本目的是实现组织的目标，所以，管理者所从事的工作和活动要有助于组织达成其目标。（3）管理者要努力实现“低资源浪费（高效率）+高目标达成（高效果）”。在成功的组织中，高效率和高效果是相辅相成的。低水平的管理绝大多数既是低效率的，也是低效果的，或者是通过以牺牲效率来取得效果的。【翔高点评】效率和效果的概念是判断管理是否有效的标准，将会贯穿整个管理学，因此理解效率、效果对于更好地理解管理和管理学有着重要意义。5．简要描述所有管理者履行的四项职能。【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】9【考查要点】管理者做什么/管理职能【参考答案】管理者需要履行四项职能：计划是设立和明确组织目标，制定实现组织目标的途径和方案。计划是管理的起点，确定目标和途径是计划职能的两大任务。组织是为了实现计划活动所规定的目标，实施计划活动所制定的行动方案，管理者必须进行的工作安排。领导是指同别人一起或通过别人完成目标，包括激励下属、影响工作中的个体或团队、选择有效的沟通方式等。控制是指监控、比较、纠正，比较包括衡量和评估工作绩效，并与预定的目标相比较。现实中不存在简单的、界限清晰的、纯粹的计划、组织、领导和控制的起点与终点。管理者履行他的职责时，通常会同时从事几个职能，而且这些管理工作并非严格遵循上述的顺序。所以，将管理者所履行的职能描述为一种过程的观点更为符合实际情况。6．描述明茨伯格的十种管理角色，以及怎么用它们解释管理者做什么。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】11【考查要点】管理者做什么/管理角色【参考答案】管理角色是指特定的管理行为类型。明茨伯格的十种管理角色可被进一步组合为以下三大类：（1）人际关系角色指涉及人与人的关系以及其他具有礼仪性和象征性职责的角色，包括挂名首脑、领导者和联络者。挂名首脑是象征性首脑，必须履行许多法律性或社会性的例行义务。领导者负责激励下属，人员配备、培训以及有关的职责。联络者维护自行发展起来的外部关系和消息来源，从中得到帮助和信息。（2）信息传递角色涉及接受、收集和传播信息。三种信息传递角色包括监听者、传播者和发言人。监听者寻求和获取各种内部和外部信息，以便透彻地理解组织与环境。传播者将从外部人员和下级那里获取的信息传递给组织的其他人员。发言人向外界发布组织的计划、政策、行动和结果。（3）决策制定角色是作出抉择的活动，包括企业家、混乱驾驭者、资源分配者和谈判者。企业家寻求组织和环境中的机会，制定“改进方案”以发起变革。混乱驾驭者在组织面临重大的、意外的混乱时，负责采取纠正行动。资源分配者负责分配组织的各种资源——制定和批准所有有关的组织决策。谈判者在主要的谈判中作为组织的代表。明茨伯格认为，管理者做什么可以通过考察管理者在工作中所扮演的角色来恰当地描述。【翔高点评】职能方式和角色方式在描述管理者做什么时各有优点。职能方式仍代表着将管理者职责概念化的最有用的途径。“职能提供了对管理者所从事的大量活动进行分类的清晰的和分离的方法。”管理角色大体上可以归类于一个或多个职能中。7．描述卡茨所主张的管理者的三种基本技能。这些技能的重要性是怎样随管理层次变化的？这些技能对今天的管理者同样重要吗？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】12【考查要点】管理者做什么/管理技能【参考答案】管理者需要三种基本的技能或者素质，即技术技能、人际技能和概念技能。技术技能是指熟悉完成特定工作所需的特定领域的知识和技术。人际技能涉及如何与员工沟通，如何激励、引导和鼓舞员工的热情和信心。概念技能是管理者对复杂情况进行抽象和概念化的技能。运用这种技能，管理者必须能够将组织看做一个整体，理解各部分之间的关系，想象组织如何适应它所处的广泛的环境。不同管理层次都需要这三种技能，但高层管理偏重概念技能，人际技能对于高层、中层和低层管理都是必备的，低层管理偏重技术职能。处在今天的严格的和动态的工作场所中，员工要成为组织的重要资产，就必须不断地更新他的技能，包括掌握所处特定职位之外的职能。【归纳总结】管理者的工作可以用不同的观点来描述，即职能观点、角色观点、基本技能观点。每一种方法都提供了管理者工作的不同视角。8．管理者工作的变化【重要级别】☆☆【难度】3【页码】15～16【考查要点】管理者做什么/管理者工作的变化【参考答案】管理者管理的方式正在发生变化，数字化的技术改变，安全威胁的增加，对组织和管理伦理的强调，以及激烈的竞争使管理者计划、组织、领导、控制受到影响。其中，需要强调的是两个变化：日益重要的顾客和创新。管理者工作中顾客的重要性：所有公司都需要顾客，没有顾客，公司就不复存在。关注顾客长久以来被认为是营销人员的职责。然后，雇员的态度和行为对顾客满意度具有重大影响。管理者开始明白，在今天竞争激烈的环境中，持续高质的服务对于组织的生存和成功至关重要，而雇员也是其中很重要的一部分。这也意味着，他们必须创建一个客服机构，在这个机构中，雇员有礼貌、容易相处、知识渊博、能快速对顾客需求做出反应并乐意为顾客效劳。管理者工作中创新的重要性：创新是最危险的，创新意味着做与众不同的事情，探索新的领域和冒险。管理者需要创造和维持一种气氛，使雇员可以自由创新，将想法付诸实践。今天，各行各业各阶层的管理者都应该鼓励雇员在所有工作中挖掘新的想法和观点。9．组织的三个基本特征【重要级别】☆☆【难度】2【页码】17【考查要点】组织【参考答案】组织是对人员的一种精心安排，以实现某些特定的目的。组织都具有三种共同的特征：（1）明确的目的，反映组织所希望达到的状态；（2）精细的结构，不管组织结构采用何种类型，它都要求具有某些精细的特征，以使组织成员的工作关系是明确的；（3）人员，独自一个人工作不能构成组织，组织借助人员来完成工作。10．组织的变化【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】17～18【考查要点】组织【参考答案】今天的组织正在成为更开放、更灵活和更具有响应性的组织。因为这个世界在不断变化。社会的、经济的、全球的和技术的变革不断改变着组织所处的环境，使得成功的组织必须接受从事工作的新方式。例如，对电子商务模式的依赖、信息技术、全球化以及雇员期望值的改变都在改变着组织。11．学习管理的必要性【重要级别】☆【难度】1【页码】18～19【考查要点】为什么要学习管理【参考答案】（1）管理的普遍性。对于所有的组织，管理都是绝对必要的，无论组织规模的大小，无论在组织的哪一个层次上，无论组织的工作领域是什么，无论这个组织位于哪一个国家，这一事实称为管理的普遍性。（2）工作的现实。你将要么是管理者要么是被管理者。对于不想成为管理者的人来说，你仍然要和管理者打交道；即使你不是管理者，你也可能承担某些管理职责。通过学习管理，你能够对你上司的行为有更多的认识，以及对你组织的工作有更深入的洞察，你仍然可以从管理的课程中获取许多有价值的知识。12．描述作为一个管理者的挑战与回报。【重要级别】☆【难度】1【页码】20【考查要点】为什么要学习管理【参考答案】（1）挑战：从事困难的工作，可能要承担更倾向于文案而不是管理的职务，需要与各种性格的人打交道，通常只能借助有限的资源完成工作，在混乱和不确定的情况下激励工人，成功地融合多样化群体的知识、技能、抱负和经验；最后，作为一个管理者，你的成功通常取决于其他人的工作绩效。（2）作为管理者也是极富报偿性的：有机会创造一种工作环境，使组织成员充分发挥他们的能力，最有效地从事工作和实现组织的目标；有机会进行创造性的思考和运用想象力，帮助他人发现工作的意义和完成工作，与多样化的员工一道工作，获得组织及社区的承认和地位，发挥影响组织产出的作用，得到工资、奖金、股票期权等形式的报酬，组织需要优秀的管理者。上述这些回报是在激励和鼓舞员工共同实现组织目标的努力中产生的。作为一个管理者，你会从你所增长的技能、能力和你所做的努力中获得一种满足感。思考题1．你的课程的授课教师是管理者吗？请分别用管理职能、管理角色、技能观点讨论这个问题。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】9～16【考查要点】管理者做什么【参考答案】我的课程老师是一个管理者。从管理职能的角度来看。老师是在从事计划、组织、领导和控制四项职能：老师的计划主要是决定给学生们上什么样的课程、向学生传播什么样的知识，组织则是指决定怎样去上课、课程怎么分配等，领导则是指鼓励学生去学、培养学生的学习兴趣等，控制则是指确保学生好好学习、保证课程的教学效果。从管理角色的角度来看，老师是在扮演领导者、监听者、传播者以及混乱驾驭者的角色。从技能观点来看，老师的教学工作是一项需要技术技能、人际技能和概念技能的工作，老师教学要有教学的技巧，这是技术技能；要学会处理与学生的关系，这是人际技能；而对复杂的内容有抽象的讲解能力则是概念技能的表现。2．有人说，管理者最基本的职责是关注员工的工作绩效，以获得希望的产出。你怎么解释这个观点？你是否同意这个观点？说明你的理由。【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】6【考查要点】管理和管理者/管理者【参考答案】这种观点不完全正确。每一个组织都有自己的目标，目标体现于员工的绩效，员工的工作绩效对于企业的发展来说是至关重要的。但是一个企业的发展，离不开员工个人的发展，企业发展和员工个人的发展是相辅相成的，所以，企业的管理者在关注员工绩效的时候也要注重员工的发展。3．你认为为什么职位候选人的技能对雇主来说变得越来越重要？它对管理者和你个人意味着什么？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】13【考查要点】管理者做什么/管理技能【参考答案】每一个职位都是按照企业的发展需要设定的，因此在这一位置上的人就必须具有从事这一职务的能力，而这种能力的体现就是他的从业技能。企业要想使最适合的人来做这件事，就要使候选人的技能最符合职位的要求，因此，雇主越来越重视职位候选人的技能。对于管理者来说，为了使职位发挥最大的效能，就必须挑选最合适的候选人，让具有最高技能的候选人出任该职位。而对于求职者来说，现在就要好好学习技能，提升自己各方面的能力。4．是否存在一种最佳的管理“风格”？为什么？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】7【考查要点】管理和管理者/管理【参考答案】管理是普遍的，但不存在一种最佳的管理风格，只有实现了高效率和高效果的管理风格才是最好的管理风格，而这需要一种最适合本组织的管理风格。各个组织的情况不同，适合这一组织的管理风格并不适合其他的组织，因为组织间所处的环境是不一样的，所面临的问题也不一样的。5．新型组织的哪些特征吸引了你？为什么？你对哪些特征不感兴趣？为什么？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】17【考查要点】组织【参考答案】我对新型组织的动态性、灵活性、根据任务定义工作、团队导向等特征有兴趣。因为这些特征可以促使企业根据市场情况更快地作出反应，有利于提高雇员的劳动积极性，促进雇员间的团队意识，合理高效地完成任务。但我对雇员参与决策制定，在任何地点、任何时间工作，工作日长没有限制等特征不感兴趣。因为如果给予员工太多的自由，不仅不会使他们的工作效率上升，反而还会让他们感到没有压力，进而变得懒散，工作效率反而会下降。并且过于宽松的环境也不利于管理者的管理。雇员参与决策的制定虽在一定程度上可以团结员工，却会带来很大的弊端，因为雇员的思考方向是有利于自己的，而不会考虑整个企业的发展，并且雇员无法了解企业的整体情况，不能作出最好的决策。不过，总体上来说，新型组织在原有的基础上取得了很大的进步。6．在今天的环境中，效率和效果哪个对组织更重要？说明你的理由。【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】8【考查要点】管理和管理者/效率与效果【参考答案】在今天的环境中，单从效率和效果而言，效果对组织更重要。因为效果通常是指“做正确的事”，即所从事的工作和活动有助于组织达到其目标。而效率是指以尽可能少的投入获得尽可能多的产出。在当今社会中，具有高效率和高效果的企业将立于不败之地。但要在二者中择其一，效果显然更重要。如果所做的工作不能达到组织的目标，那么所做的事就等于白做，即使是再高的效率也没用。例如，以前中国的很多企业虽然资源利用率低，但只要能达到顾客的要求，它们仍然能够在市场上生存。7．你能想出管理对于组织不重要的情境吗？描述一下。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】9【考查要点】为什么要学习管理【参考答案】管理对于组织来说至关重要。离开管理的组织就是一盘散沙，没有任何价值，也不能创造任何价值。所有的组织、组织的所有层次都需要去管理，也必须去管理，这样，组织的价值才能体现出来，也才能去创造价值。但有些工作需要更大的自由性和充足的时间，不能用管理的方法硬性规定任务，否则会影响雇员的工作积极性，而且也不利于工作的效果，这里包括研发性质的工作和创造性质的工作，如开发新产品、研究未知领域、艺术的创作、新奇的构想等。8．不论过去、现在还是将来，管理都是一门完成工作的艺术，你同意吗？为什么？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】【考查要点】管理和管理者/管理【参考答案】同意，因为对于管理者而言，管理的方法与方式都是在不断变化与发展的，在管理学中没有万能的、绝对的好方法，一切都是在不断更新的。面对不同的情况应有不同的对策，而如何去更好、更快地完成工作，管理的研究就会有很多种答案，每种答案思考方式不一样，会有各式各样的理论、流派，百花齐放，形成自身的艺术特色，就像不同风格的音乐、不同派别的油画，都有自己特定的目标。所以，管理是一门完成工作的艺术。案例应用1．对于文森特·韦弗而言，使员工对日常标准化的混乱的工作保持激情是一项很大的挑战。他如何用技术、人际和概念技能来维持这种鼓励病毒搜索人员创新和职业化的环境？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】12【考查要点】管理者做什么/管理技能【参考答案】管理者需要三种基本的技能或素质，即技术技能、人际技能和概念职能。技术技能是指熟练完成特定工作所需的特定领域的知识和技术。人际技能涉及如何与员工沟通，如何激励、引导和鼓舞员工的热情和信心。概念技能是管理者对复杂情况进行抽象和概念化的技能。运用这种技能，管理者必须能够将组织看做一个整体，理解各部分之间的关系，想象组织如何适应它所处的广泛的环境。在全世界范围内寻找赛门铁克公司所需要的高技术、多元化人才是韦弗面临的一项挑战。正如他所说：“如果你在任何地方发现他们，就要努力争取他们。”运用人际技能，包括很强的沟通技能和对于不同文化的理解能力，韦弗创造了一个受员工尊重并且信任的管理环境。这种信任促进团队解决工作中的难题并生产出创新的产品。所有经理都需要运用概念技能，同样韦弗也要用到。韦弗运用概念技能构建赛门铁克的“宏伟蓝图”并且影响和促进员工为组织目标而努力。正如例子中展现的那样，韦弗为赛门铁克培育了既创新又专业的反病毒专家。2．当文森特·韦弗（1）每周与全球同事召开安全情况会议时，（2）评估新增网络安全咨询服务的可行性时，（3）使雇员关注公司对客户的承诺时，他扮演了什么角色？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】11【考查要点】管理者做什么/管理角色【参考答案】明茨伯格的10种管理行为被划分为三大类活动：人际关系、消息传递和制定决策。当文森特·韦弗召集全球员工参加他主持的每周电话会议时，他扮演着消息传递角色。这对于协调在不同地方工作的员工的活动是至关重要的。当文森特·韦弗评估增加新的网络安全咨询服务的可行性时，他扮演着决策制定角色。当他使雇员持续关注对顾客的承诺时，他扮演着挂名首脑、领导者和联络者的人际关系角色。文森特·韦弗扮演人际关系角色的成功与否，关系着他能否激发公司的员工在动态的行业环境中实现组织目标。3．登录赛门铁克公司的网站（www.ymatec.com），查阅公司信息，你能讲述一下公司对顾客服务和创新的强调吗？组织是如何支持雇员的顾客服务和创新的？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】15～16【考查要点】管理者做什么/管理者工作的变化【参考答案】访问赛门铁克的网站，我们可以清楚地了解到赛门铁克的关注重心是它的消费者。从一开始，赛门铁克的企业责任就与它对顾客服务和创新的追求相关联：“我们是顾客驱动的，我们获得信任，我们创新，我们行动。”赛门铁克连续五年被商业道德杂志誉为“百佳社会公民”，它通过富有责任的商业行为实现了对于顾客、员工和股东的承诺。为答谢它的顾客，赛门铁克运用专业技术使IT风险最小化，同时实现组织目标。赛门铁克令人信任的工作环境、对员工的授权以及被《财富》评为“最佳雇主”都证明了它对员工的重视。4．其他管理者能从文森特·韦弗和赛门铁克公司的方法中学到什么？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】19～20【考查要点】为什么要学习管理【参考答案】文森特·韦弗应对不断变化的和多元化环境的例子值得各位管理者借鉴，不管这些管理者是来自生产型企业还是来自服务企业。企业从全球各地15500个员工身上汲取能量，这一点也可以反映在该公司网站的介绍上：“多元化的员工是我们最核心的竞争力，同时是同经营直接联系的最基本的需求。“其他的管理者可以从中认识到创新的价值和员工对于一个成功组织的重要性。【补充训练】1．李某担任W集团名下X工厂厂长，则李某在A集团组织管理层次上属于（）。A．高层管理者B．中层管理者C．基层管理者D．非管理人员【重要级别】☆☆【难度】2【页码】6【考查要点】管理和管理者/管理者【参考答案】中层管理者包括所有处于基层和高层之间的各个管理层次的管理者，这些管理者管理着基层管理者。工厂厂长属于基层和高层之间的管理者，因此为中层管理者。选B。2．当一位管理者调度、授权、开展预算活动、安排下级工作时，他所扮演的管理角色是（）。A．挂名首脑B．混乱驾驭者C．资源分配者D．企业家【重要级别】☆☆【难度】1【页码】11【考查要点】管理者做什么/管理角色【参考答案】资源分配者的特征活动是调度、授权、开展预算活动，安排下级工作。选C。3．小王是一家公司的销售部经理，最近正在制定下个阶段部门的销售目标，那么他是在执行（）职能。A．计划B．组织C．领导D．控制【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】9【考查要点】管理者做什么/管理职能【参考答案】计划工作包括定义目标、制定战略，以及开发计划以协调活动的全过程，因此正在制定下个阶段部门的销售目标属于计划职能。选A。4．管理过程中，“指导和激励个人及群体，解决冲突”属于（）职能。A．计划B．组织C．领导D．控制【重要级别】☆☆【难度】1【页码】9【考查要点】管理者做什么/管理职能【参考答案】领导工作包括指导和激励所有的群体和个人，解决冲突，因此本题选择C。5．简述管理人员与作业人员的区别。【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】6【考查要点】管理和管理者/管理者【参考答案】作业人员是指在组织中直接从事具体的业务，且不承担对他人工作监督职责的人，他们的任务就是做好组织分派的具体的操作性任务。而管理人员是指在组织中行使管理职能、指挥或协调他人完成具体任务的人，其工作绩效的好坏直接关系着组织的兴衰成败。6．简述管理的任务就是“正确地做正确的事”。【重要级别】☆☆☆【难度】4【页码】6【考查要点】管理和管理者/效率和效果【参考答案】管理工作需要通过综合运用组织中的各种资源来实现组织的目标，这涉及效率和效果两个方面。如果说效率涉及组织是否“正确地做事”，那么，是否选择“正确的事”去做就是与效果相关的问题。管理的任务就是获取、开发和利用各种资源来确保组织效率和效果双重目标的实现。效率和效果是互相联系的，如果不顾效率，那么达到效果是容易的。为什么一些美国联邦政府机构经常受到公众的抨击？按道理说他们是有效果的，但他们的效率太低；也就是说，他们的工作是做了，但成本太高。因此，管理不仅关系到使活动达成目标，而且要做得尽可能有效率。同理，有效率而没有效果的事情同样很有可能存在。例如，现在有许多学院在“加工”学生方面算得上是高效率的，通过采用计算机辅助学习设备、大课堂教学、依靠兼职教师，使得学院管理当局大幅度地削减了用于每个学生的教育经费。但有些这样的学院已经受到在校生、毕业生和评价机构的批评。批评意见认为，这些学院没能够给学生们适当的教育。当然，在更多的情况下，高效率还是与高效果相关联的，所以管理的任务就是“正确地做正确的事”。7．概念技能在组织高层管理人员制定战略决策中的作用体现在哪些方面？【重要级别】☆☆【难度】3【页码】13【考查要点】管理者做什么/管理技能【参考答案】概念技能是指综观全局，认清为什么要做某事的能力，也就是洞察企业与环境相互影响之复杂性的能力。战略决策是指确定与企业发展方向和远景有关的大政方针政策，一般指时间较长、范围较大的全局性问题。概念技能在组织高层管理人员制定战略决策中的作用主要体现在以下几个方面：（1）帮助高层管理人员理解事物的相互关联性，并从中找出关键的影响因素。（2）提高高层管理人员确定和协调各方面关系的能力。（3）提高高层管理人员权衡不同方案优劣和内在风险的能力。8．有人认为：管理理论是从不同类型组织的管理实践中总结出来的规律，因此不适用于具有独特个性的单个企业，如国有企业。对这种看法，你如何评价？【重要级别】☆☆☆【难度】4【页码】9、11、13、18【考查要点】为什么要学习管理管理者做什么【参考答案】这种看法是错误的，管理具有普遍性，管理理论普遍地适用于任何类型的组织。无论组织规模的大小，无论在组织的哪一个层次上，无论组织的工作领域是什么，无论这个组织位于哪一个国家，管理是不可缺少的。尽管不同类型的组织由于其业务作业活动的目标和内容多多少少存在一些差距，因而管理的具体内容和方法不尽相同，但从基本管理职能和管理原理与方法来看，管理者一般都具有计划、组织、领导、控制四种职能，不同层次的管理者需要具备不同的管理技能，不同管理者需要承担不同的管理角色和责任，这在各种不同类型的组织具有相似性、共通性。第2章管理的昨天和今天【学习精要】知识点一管理的历史◇管理的早期实践：埃及金字塔、长城、威尼斯商业管理实践等◇重要事件：《国富论》、工业革命知识点二科学管理科学管理理论的代表人物是泰罗，中心问题是用科学方法来确定从事某项工作的“最佳方法”，以提高劳动的生产率。1．泰罗的贡献科学管理理论的四条原则：（1）对工人工作的每一个要素开发出一种科学方法，用以代替老的经验方法；（2）科学地挑选工人，并对他们进行培训、教育，使之成长；（3）与工人衷心合作，以保证一切工作都按照已形成的科学原则去办；（4）管理当局与工人在工作和职责的划分上几乎是相等的，管理当局把自己比工人更胜任的各种工作都承揽下来。2．吉尔布雷思夫妇的贡献他们设计了一个分类体系，分析了17种手的动作，然后制定标准的动作和程序，以提高效率，这便是动作分类体系。3．科学管理在今天的运用一方面科学管理仍在广泛应用；另一方面，科学管理理论的缺点——把人单纯地看成追求金钱的经济人，仅重视技术因素，而不重视人的社会性——也逐渐被认识并采取措施加以避免。知识点三一般行政管理理论一般行政管理理论的代表人物是法约尔和韦伯。1．法约尔的一般管理理论区分出管理者的五项职能，包括计划、组织、指挥、协调和控制；并提出14条管理原则，即工作分工、集中、管理链、职权、纪律、秩序、报酬、公平、统一指挥、统一方向、个人利益服从整体利益、人员的稳定、首创精神和团队精神。2．韦伯的官僚行政管理理论官僚行政组织的特征是具有清楚定义的层次、详细的规则和规章制度，以及非个人的关系。韦伯认为，这种理想的官僚行政组织在现实中不存在，他的目的是提供一种理论研究的基础，说明在一个大型的群体中工作应该怎么进行。官僚行政组织在意识形态体系上和科学管理理论类似，两者都强调合理性、可预测性、非个人性、技术能力和权威性。知识点四定量方法定量方法即利用运筹学和管理科学的定量技术改进决策制定，是在第二次世界大战期间用于解决军事问题的数学和统计方法基础上发展起来的。定量方法的管理应用包括统计学应用、最优化配置、信息模型和计算机模拟。知识点五组织行为工作中人的行为称为组织行为。1．早期贡献（1）罗伯特·欧文：关注恶劣的工作条件，提供理想的工作场所，主张花钱改善工作条件是最明智的投资。（2）雨果·芒斯特伯格：创立了工业心理学领域；建议将心理测试用于人员甄选，将学习理论的概念用于雇员培训，并且将人的行为研究用于雇员激励。（3）玛丽·福莱特：最早认识到应该用个人和群体行为观点来看待组织的学者之一。比科学管理的追随者更进一步提出人员导向的思想，认为组织应该遵循群体道德原则。（4）切斯特·巴纳德：认为实际的管理者将组织看做一个需要协调的社会系统，确信管理者的工作是沟通和激励雇员做出更大的努力，首先提出组织是一个开放系统。2．霍桑研究行为和情绪是密切相关的；群体对个人的行为有巨大影响；群体的产出标准是由个体产量确定的；在决定群体的产出标准方面，金钱因素比群体情绪和工作保障的作用要小。它强化了对组织中的人的行为的兴趣。知识点六系统观点和权变理论1．系统观点系统是一组相互关联和相互依赖的组成部分，它们共同构成一个统一的整体。系统观点是：组织从环境中获取资源，将其转换成输出，并将这种输出分配到环境中。管理者是要认识和理解外部各种因素的影响——组织从环境中获取输入，并将环境作为吸收它们输出的源泉；并且组织不能忽略政府的法规、供应商关系或者各种外部的利益相关者。2．权变理论权变理论认为，不同的组织和不同的管理情境所需要的管理方式也不同。管理者的工作包含着管理不同的和变化的情境，所以管理者所采取的行动应当适合所处的情境。普遍的权变变量包括组织规模、组织技术的例行程度、环境的不确定性、个体差异。知识点七当前的趋势和问题1．全球化全球化问题涉及与来自不同文化的人一起工作，处理反资本主义的情绪，将工作转移到劳动力廉价的国家。2．道德在担任组织管理者时，做出的任何决策都将对一些人产生影响，随着管理者将个人利益置于其他相关者利之上，道德行为被遗忘和忽视。管理者需要一系列方法来处理与道德困境相关的复杂和不确定的事务：（1）确定道德困境是什么；（2）识别会受到决策影响的利益相关群体是谁；（3）识别决策的重要的个人因素、组织因素和外部因素是什么；（4）开发可能的选择方案；（5）制定决策并依此行动。3．劳动力多元化劳动力多元化要求管理者认识和承认雇员的差异并协调多元化，更进一步则可以将多元化视作一种资产，因为它带来了更宽广的视野和解决问题的多种技能。4．创业精神创业精神是一个过程，即某个人或某个群体通过有组织的努力，以创新和独特的方式追求机会、创造价值和谋求增长，不管这些人手中是否拥有资源。创业精神包括发现机会和调动资源去开发这些机会。关于创业精神的定义包括三个重要主题：（1）对机会的追求；（2）创新；（3）增长。5．电子企业电子企业（EC）是组织通过电子连接与其关键利益相关群体开展工作的方式，以便更有效率和效果地实现目标。其包括三种类型：（1）电子企业增强型组织：在传统组织中建立电子企业单位。（2）电子企业使能型组织：在传统组织中应用电子企业工具。（3）完全的电子企业组织：组织的全部工作流程围绕电子企业模型运转。电子商务（EC）是企业与其利益方通过电子方式进行交换与交易的任何形式。其类型包括B2C、B2B、B2G和C2C。6．知识管理和学习型组织学习型组织与传统组织的区别：对变革和新思想的态度；负责创新的群体；竞争优势；主要的担心；管理者的职责等方面。知识管理包括培育一种学习文化，在这种文化中组织成员能够系统地收集知识并与其他成员共享，以取得更好的绩效。7．质量管理质量管理是一种管理哲学，它受到不断改进的和响应顾客需求与期望的驱动，其包括：（1）高度关注顾客；（2）持续改进；（3）关注过程；（4）改进组织各项工作的质量；（5）精确测量；（6）向雇员授权。【习题解析】小测验1．早期的管理实践和20世纪前管理学历史上的重要事件有哪些？【重要级别】☆【难度】1【页码】27【考查要点】管理的历史【参考答案】不管在哪个时代，人们怎么称呼管理者，总得有人计划该做什么、组织人员和材料、领导和指挥人们并施加某种程度的控制，以确保每一件事都能按计划完成。在负责计划、组织、领导、控制活动的专业人员的指挥下所做的组织性的努力，已存在了几千年。早先的管理实例包括埃及金字塔和中国万里长城的建造，以及威尼斯的商业管理等。20世纪以前的两起事件在促进管理学研究方面扮演着重要的角色。（1）1776年，亚当·斯密发表他的古典经济学说《国富论》，主张组织和社会从劳动分工中获得经济利益，即将工作分解为狭窄的、重复性的任务；并得出结论，劳动分工之所以能够提高生产率，因为它提高了每个工人的技能和灵巧性，节约了浪费在任务转换上的时间，促进了节约劳动的机器的发明。（2）第二起事件，或许是20世纪之前对管理影响最重要的事件，是工业革命，它开始于18世纪的英国。工业革命的主要贡献是以机械力代替了人力，从而使在工厂中生产商品比在手工作坊中生产更经济。那些高效率、采用电力驱动的大型工厂对管理技能提出了更高的要求，大型公司的发展要求建立正式的管理系统。于是，产生了正式的管理理论以指导管理者运行这类组织。2．主要的管理理论有哪些？【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】28【考查要点】管理的历史【参考答案】主要的管理理论包括：科学管理、一般行政管理理论、定量方法、组织行为理论、系统观和权变理论。管理理论的发展可以按照对管理的不同见解来表征，这些不同见解反映在对管理者做什么以及管理者应当怎么做的不同观点上。每一种理论都是关于同样的对象，区别仅在于研究者的背景和兴趣不同。六种管理视角都是正确的，都对我们理解管理作出了贡献，但是每一种都有它的局限性。【归纳总结】四种主要的研究方法【翔高点评】以上六种理论在历史上为管理学研究提供了基本的视角，很多管理理论都出自这些理论，因此理解这些理论对于后续的学习十分重要。3．描述泰罗对科学管理的贡献。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】29【考查要点】科学管理/泰罗的贡献【参考答案】弗雷德里克·温斯洛·泰罗于1911年发表《科学管理原则》，被认为是现代管理理论诞生的标志，本书从改进操作工人的效率和效果角度研究管理，阐述了科学管理理论，其内容很快被全球范围的管理者认同接受。泰罗追求完成每项工作的最佳方法，并提出了四条管理原则：（1）对工人工作的每一个要素开发出一种科学方法，用以代替老的经验方法；（2）科学地挑选工人，并对他们进行培训、教育，使之成长；（3）与工人们认真合作，保证一切工作都按已形成的科学原则去办；（4）管理当局与工人在工作和职责的划分上几乎是相等的，管理当局把自己比工人更胜任的各种工作都承揽下来。由于泰罗对手工操作运用科学管理原则的奠基性研究，他被公认为“科学管理之父”。或许最广为人知的泰罗的科学管理的例子是搬运生铁块的实验：他将正确的人员安排在适当的工作上，采用正确的工具和设备，并要求工人按照他的指示严格操作，同时用更高的工资水平来激励工人。4．解释吉尔布雷思夫妇对科学管理的贡献。【重要级别】☆【难度】1【页码】30【考查要点】科学管理/吉尔布雷思夫妇的贡献【参考答案】泰勒的思想激起了人们研究和发展科学管理方法的热情，他的最杰出的追随者是弗兰克和莉莲·吉尔布雷思夫妇。吉尔布雷思夫妇以其对工作安排的研究而著称。通过采用动作照片来研究手和身体的动作，从而消除了多余的手和身体的动作。他们设计的适当工具和设备优化了工作的绩效。弗兰克·吉尔布雷思最著名的实验，恐怕要数关于省略砌砖动作的研究。通过仔细地分析砌砖时的工作过程，吉尔布雷思将砌外墙砖的动作从18个减少到一半甚至5个，将砌内墙砖的动作从18个减少到2个。吉尔布雷思夫妇是首先采用动作摄影来研究手和身体动作的研究者。他们发明了一种瞬时计，用来记录1/2000秒的时间，把它置于要拍照的研究现场，以决定工人在每个动作上花费的时间，从而能够辨认出被肉眼忽略的浪费动作并将其省去。吉尔布雷思夫妇还设计出一种分类体系，用来标识手的17种基本动作（比如“寻找”、“选择”、“抓取”、“持握”等），这套动作体系称为动作分类体系（therlig），使吉尔布雷思夫妇能够以更精确的方式，分析任何操作者手的运动包含的动作要素。5．科学管理与当今的管理实践有什么关系？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】30【考查要点】科学管理/科学管理在今天的运用【参考答案】1911年，泰罗的《科学管理原理》发表，其中阐述了科学管理理论，即应用科学方法确定从事工作的“最佳方式”。科学管理使生产率实现了巨大的增长，科学管理原则的应用使管理从经验变为严谨和科学的训练。泰罗和其他的科学管理先驱者们开发出的改进生产效率的指南，仍然被今天的组织所使用着。当管理者分析基本的工作任务时，他们运用时间与动作研究以消除浪费的动作，选择最佳的有资格的工人从事特定的工作，设计基于产出的激励性报酬体系，这都是在应用科学管理原则。【翔高点评】类似于劳动分工和管理科学之类的早期管理理论对于管理现实意义重大，尤其是考虑到当前中国企业特别是中小企业管理的现状。关于这一点需要将管理理论和现实结合思考。6．描述法约尔的管理原则。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】31【考查要点】一般行政管理理论/法约尔的一般管理理论【参考答案】法约尔认为管理是一种活动，普遍存在于所有人类的努力中，包括商业、政府甚至家庭中。然后他进一步阐述了14条管理原则：（1）工作分工；（2）职权和责任；（3）纪律——组织的规则；（4）统一指挥（命令的统一、指挥的统一、例行处理原则）——一个下级只接受一位上司的指挥；（5）统一方向；（6）个人利益服从整体利益；（7）报酬——支付公平的工资；（8）集中——下级参与决策制定的程度；（9）等级链；（10）秩序；（11）公平——管理者和蔼公平地对待下属；（12）人员的稳定；（13）首创精神——允许雇员发起和实施计划；（14）团结精神。【归纳总结】比较法约尔和泰勒的管理原则：同：将人视为机器，将组织和环境分开。异：泰罗侧重基层的运营管理，即生产作业现场的科学管理。法约尔站在高层管理者的角度研究整个组织的管理问题。7．韦伯对一般行政管理理论的贡献是什么？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】31【考查要点】一般行政管理理论/韦伯的官僚行政管理理论【参考答案】一般行政管理理论家聚焦在整体的组织上。发展出关于管理者做什么，以及什么构成了良好的管理实践的更一般理论。韦伯描述了一种理想的组织类型，他称为官僚行政组织。官僚行政组织是一种组织形式，其特征依据劳动分工原则，具有清楚定义的层次、详细的规则和规章制度，以及非个人的关系。韦伯认识到，这种理想的官僚行政组织在现实中是不存在的，他的目的是提供一种理论研究的基础，说明在一个大型的群体中工作应该怎样进行。他的理论成为今天许多大型组织的一种结构设计模型。8．解释定量方法是怎么发展起来的，以及它对管理领域的贡献是什么。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】33【考查要点】定量方法【参考答案】定量方法是采用定量技术改进决策制定，这种方法也称为运筹学或管理科学。发展史：定量方法是在第二次世界大战期间用于解决军事问题的数学和统计方法基础上发展起来的，战后，许多相应的技术开始转向解决企业问题。20世纪40年代中期，一个绰号“神童”的由军官组成的小组在加入福特汽车公司之后，开始应用统计方法和定量模型技术改进决策制定。在管理应用方面，这种方法包含了统计学、最优化模型、信息模型和计算机模拟。贡献：定量方法对计划和控制领域中的管理决策有着直接的贡献，如管理者编制预算、安排进度、实施质量控制和制定类似决策等通常可以借助于定量方法。同时许多专业软件使得定量方法不再令管理者望而却步。9．什么是组织行为？【重要级别】☆☆【难度】1【页码】33【考查要点】组织行为【参考答案】管理者是通过与别人一起工作来推动事情的进展，有些研究者选择通过关注组织的人力资源来考察管理的原因。这个领域的研究涉及了工作中人的行为，称为组织行为构成。当前人力资源管理领域以及激励、领导、信任、团队运作和冲突管理的现代观点，大多来自组织行为的研究。10．组织行为的早期倡导者们作出了哪些贡献？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】34【考查要点】组织行为/早期贡献【参考答案】许多人在19世纪晚期和20世纪早期都认识到人的因素对于一个组织成功的重要性，其中有四个人对组织行为方法作出了早期的奠基性贡献。（1）罗伯特·欧文（18世纪晚期）：关注恶劣的工作条件，提供理想的工作场所，主张花钱改善工作条件是最明智的投资。（2）雨果·芒斯特伯格（20世纪早期）：创立了工业心理学领域；建议将心理测试用于人员甄选，将学习理论的概念用于雇员培训，以及将人的行为研究用于雇员激励。（3）玛丽·福莱特（20世纪早期）：最早认识到应该用个人和群体行为观点来看待组织的学者之一；比科学管理的追随者更进一步提出人员导向的思想；认为组织应该遵循群体道德原则。（4）切斯特·巴纳德（20世纪30年代）：实际的管理者将组织看做一个需要协调的社会系统，确信管理者的工作是沟通和激励雇员做出更大的努力，首先提出组织是一个开放系统。这些人的贡献是不同的，但都具有一个共同的信念，即人是组织最重要的资产，以及应该对人进行适当的管理。他们的思想提供了管理实践的基础，这些实践包括雇员的甄选程序、雇员的激励计划、雇员的工作团队，以及组织与外部环境的关系的管理技术。11．描述霍桑研究及其对管理实践的贡献。【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】34【考查要点】组织行为/霍桑研究【参考答案】在开发组织行为领域方面，最重要的贡献来自霍桑研究。该项研究是在西方电气公司设在伊利诺伊州西塞罗的霍桑工厂中实施的，研究的最初目的是检查不同的照明水平对工人生产率的影响。工程师们得出结论，照明强度与生产率没有直接关系，但他们不能解释他们所目睹的工人的行为。而后哈佛大学的埃尔顿·梅奥教授作为顾问加入研究，结果表明，奖金计划对工人生产率的影响小于群体的压力、接纳和安全感的影响，由此得出结论，群体的社会准则或标准是决定工人个人行为的关键要素。梅奥得出结论，行为和情绪是密切相关的，小组对于个人的行为有重要的影响，小组的标准是由单个工人的产出确定的，金钱在决定小组的产出标准上比起小组的情绪和工作保障是相对次要的因素，这一结论导致了在组织的功能方面以及组织如何达成目标方面对人的行为因素的新的强调，对群体规范和行为提出了新见解。从历史的观点来看，研究是否具有学术上的可靠性或者它的结论是否是可验证的，并不那么重要。重要的是，它强化了对组织中的人的行为的兴趣。12．运用系统观点描述组织和管理者。【重要级别】☆☆☆【难度】4【页码】35～36【考查要点】系统观点和权变理论/系统观点【参考答案】一个系统是一组相互关联和相互依赖的组成部分，它们共同构成一个统一的整体。存在两种基本系统，即封闭系统和开放系统。封闭系统不与它所处的环境发生相互作用，不受环境的影响；开放系统动态地与它所处的环境发生相互作用。今天，将组织称为系统的时候，指的是开放系统——组织对环境是“开放”的，并与环境发生着持续的交互作用。一个组织从环境中获取资源（原材料、人力资源、资本、技术、信息）输入，并将其转换为输出（产品和服务、财务结果、信息、人事结果），这种输出被分配到环境中。因为组织由相互关联和相互依赖的部分组成。运用这种方式，管理者的工作是协调自己组织中各个部分的活动，以确保所有的相互依存的部分能够在一起工作从而实现组织的目标。在组织的某一个部分所采取的决策和行动会影响组织的其他部分。管理者的职责是要认识和理解外部各种因素的影响：组织从环境中获取输入，并将环境作为吸收它们输出的源泉；并且组织不能忽略政府的法规、供应商关系或者各种外部的利益相关群体。13．什么是权变观点，以及怎么用权变观点描述管理者做什么？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】37【考查要点】系统观点和权变理论/权变理论【参考答案】管理的权变理论（有时又称为情景方式）强调这样一个事实，因为组织不同，面对的情景不同，因此可能要求不同的管理方式。描述管理者做什么的权变方法的主要价值在于，它强调了不存在简单的和普遍适用的管理原则。相反，管理者的工作包含着管理不同的和变化的情景，所以管理者所采取的行动应当适合所处的情景。四种普遍的权变变量为：组织规模、任务技术的例行程度、环境的不确定性、个体差异。14．全球化如何影响管理者履行职责的方式？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】38【考查要点】当前的趋势和问题/全球化【参考答案】管理不再局限于某个国家的边界，当前世界已经变成一个全球村，这导致了管理者工作的重大变化。各种规模和各种类型组织中的管理者，在世界范围内都面临全球市场经营的挑战。（1）与来自不同文化的人一起工作：文化、地理、宗教、价值观、态度等。（2）处理反资本主义的情绪：不同国家的管理实践需要反映当地的价值观。（3）将工作转移到劳动力廉价的国家：寻求低成本外包、保持竞争力过程的协调。15．管理者如何应对道德困境？【重要级别】☆☆【难度】3【页码】39～40【考查要点】当前的趋势和问题/道德【参考答案】21世纪最初的几年，公司的谎言、对事实的歪曲和对财务的操纵被频繁揭露，随着管理者将个人利益置于其他人的利益之上，道德行为被遗忘和忽视。在担任组织管理者时，做出的任何决策都将对一些人产生影响。在今天动态的工作环境中，管理者需要一种方法来处理与道德困境相关的复杂的和不确定的事务。具体的步骤包括：（1）确定道德困境是什么；（2）识别会受到决策影响的利益相关群体是谁；（3）识别决策的重要的个人因素、组织因素和外部因素是什么；（4）开发可能的选择方案；（5）制定决策并依此行动。16．什么是劳动力的多元化？它对管理者来说意味着什么？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】40【考查要点】当前的趋势和问题/劳动力多元化【参考答案】劳动力多元化，即员工队伍在性别、种族、民族、年龄和其他特征方面更加多样化。它的影响在于，要求管理者认识和承认雇员的差异并协调多元化的员工以实现组织的目标。雇员在工作时是不会置他们的文化价值和生活方式偏好于不顾的，这对管理者是个挑战，即怎么处理不同的家庭需求和生活、工作方式，使他们的组织更适合多元化的员工群体。聪明的管理者认识到多元化是一种资产，因为它带来了更宽广的视野和解决问题的多种技能。17．讨论创业者定义的三个重要主题。【重要级别】☆☆☆☆【难度】4【页码】41～42【考查要点】当前的趋势和问题/创业精神【参考答案】创业精神是一个过程，即某个人或某个群体通过努力，以创新的、独特的方式追求机会、创造价值和谋求增长，不管这些人手中是否拥有资源。创业精神包括发现机会和调动资源去开发这些机会。关于创业精神的定义包括三个重要主题：一是对机会的追求，创业精神是追求环境的趋势和变化，而且往往是尚未被人们注意的趋势和变化；二是创新，创业精神包含了变革、革新、转换和引入新产品、新服务或者是做生意的新方式；三是增长，创业者追求增长，不满足于停留在小规模或现有的规模上，创业者希望他的企业能够最大限度地成长，员工能够拼命工作。18．电子商务在哪些方面不同于电子企业？电子商务具有哪些主要的交易形式？【重要级别】☆☆☆☆【难度】4【页码】43【考查要点】当前的趋势和问题/电子企业【参考答案】电子企业是一个含义广泛的术语，它描述了一个组织通过电子连接与它的关键利益相关群体（包括雇员、管理者、顾客、供应商和合作者）开展工作的方式，以便更有效率和更有效果地实现其目标。电子企业进入的三个领域：（1）电子企业增强型组织，在传统组织中建立电子企业单元，通常是电子商务能力；（2）电子企业使能型组织，在传统组织中应用电子企业工具，采用互联网来更好地完成它的一些传统的业务功能，但不销售任何东西；（3）完全电子企业组织，组织的全部工作流程围绕电子企业模型运转。电子商务（EC）是企业与其利益方通过电子方式进行交换和交易的任何形式。电子企业包括了电子商务，但电子企业的含义远远超出了电子商务。电子商务交易的类型有：（1）企业对企业（B2B），公司与其供应商之间的所有交易；（2）企业对政府（B2G），公司与政府组织之间的所有交易；（3）消费者对消费者（C2C），即由基于网络的拍卖构成的电子市场；（4）企业对消费者（B2C），电子零售。【翔高点评】电子企业不仅包括外部交易的电子化，还包括公司的内部合作电子化，而电子商务只是交易的电子化，这一点需要进行区分。19．知识管理如何适应学习型组织的概念？【重要级别】☆☆☆☆【难度】4【页码】6【考查要点】当前的趋势和问题/知识管理和学习型组织【参考答案】在21世纪要取得成功必须能够快速学习和响应，一个学习型组织应该具有发展持续学习和适应变革的能力，这区分了传统组织和学习型组织。管理者的一个主要责任就是培育学习的环境，以建立整个组织的学习能力。知识管理包括培育一种学习文化，在这种文化中组织成员能够系统地收集知识并与其他成员共享，以取得更好的绩效。【归纳总结】传统组织和学习组织的差异20．什么是全面质量管理？它是怎样影响管理者的工作的？【重要级别】☆☆☆☆【难度】4【页码】6【考查要点】当前的趋势和问题/质量管理【参考答案】参见知识点七第7小点。思考题1．亨利·法约尔创立的是什么类型的工作场所？玛丽·福莱特创立的是什么类型的工作场所？弗雷德里克·泰罗创立的是什么类型的工作场所？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】29、30、34【考查要点】科学管理/泰罗的贡献一般行政管理理论/法约尔的一般管理理论组织行为/早期贡献【参考答案】所谓工作场所是指员工工作的地点和环境，但其规范定义应当是指一种基于理性逻辑和管理原则的组织系统。作为管理理论发展初期的三位杰出代表，亨利·法约尔、玛丽·福莱特、弗雷德里克·泰罗提出了不同类型的工作场所的观点。（1）法约尔的组织管理理论要求工作场所高度正规化、层级化，实现计划、组织、指挥、协调和控制的管理职能以及十四条管理原则：工作分工、职权和责任、纪律-组织的规则、统一指挥、统一方向、个人利益服从整体利益、报酬、集中、等级链、秩序、公平、人员的稳定、首创精神、团结精神。（2）玛丽·福莱特是最早认识到应该用个人和群体行为的观点来看待组织的学者之一，比科学管理的追随者更进一步提出了人员导向的思想，认为组织应该遵循集体道德原则。玛丽·福莱特的工作场所观点注重沟通好人际关系和人员导向。她的管理哲学思想主要是：通过利益的结合减少冲突，变服从个人权力为遵循形势规律，通过协作和控制达到目的，领导应以他和拥护者的相互影响为基础。（3）弗雷德里克·泰罗的科学管理理论创立了关注工作和效率的任务导向型工作场所。泰罗科学管理理论的主要内容是：科学管理的中心问题是提高劳动生产率。当时工人提高产量的潜力是很大的，关键在于建立一套科学的方法，这有赖于四条管理原则：对工人工作的每一个要素开发出一种科学方法，用以代替老的经验方法；科学地挑选工人，并对他们进行培训、教育和使之成长；与工人们衷心合作，以保证一切工作都按已形成的科学原则去办；管理当局与工人在工作和职责的划分上几乎是相等的，管理当局把自己比工人更胜任的各种工作都承揽下来。2．定量方法能否帮助管理者解决人的问题，例如怎样激励员工以及如何合理地分配工作？请解释。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】32【考查要点】定量方法【参考答案】定量方法对于帮助管理者解决人的问题方面起着很重要的作用。定量方法是在第二次世界大战期间用于解决军事问题的数学和统计方法的基础上发展起来的。所谓定量管理方法，是把运筹学、统计学和电子计算机用于管理决策和提高组织效率的一种思想。（1）这些定量所起的作用为：力求减少决策中的主观判断成分，依靠建立一套决策程序和数学模型来寻求决策工作的科学化；各种可行方案均以效率高低作为评判依据，有利于实现决策方案的最优化；广泛适用电子计算机作为辅助决策的手段，使复杂问题能在较短时间内得到优化解决。（2）具体到激励员工以及如何合理地分配工作方面：通过线性规划、关键路线进度分析技术、经济订货数量模型等定量方法，最优化组织的资源配置，减少人员的闲置和满负荷情况，提高员工的公平感。（3）定量方法对计划和控制领域中的管理决策有着直接贡献。当管理者编制预算安排进度、实施质量控制和制定类似的决策时，他们通常借助定量方法。但是，应认识到应用定量方法不是万能的，此类方法也有局限性：不能很好地解释和预测组织中成员的行为。有时受到实际情景难以定量化的限制。3．在一个电子企业环境中全球化带来什么问题？请解释。【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】42【考查要点】当前的趋势和问题/电子企业【参考答案】所谓电子企业是指一个组织通过电子连接与其关键利益相关者开展工作的方式，以便更有效率和更有效果地实现其目标，这些利益相关者包括雇员、管理者、顾客、供应商和合作者。电子企业环境对全球化工作产生深刻影响，（1）电子企业外部环境的各方面对全球化的影响。①宏观环境：电子计算机技术的发展使得整个世界越来越小，这也意味着企业的竞争环境将由区域化向全球化发展，企业所处的宏观环境应该将技术环境与经济环境结合在一起。②行业环境：在互联网上，顾客获取产品信息更加方便，可以对多种产品的价格、服务等进行分析，并且购买产品可以不再受时间和地理位置的限制，买方讨价还价的能力自然会有很大的提升。为了吸引和留住顾客，竞争者之间的竞争方式也将从传统的关注利润向关注顾客转移。因此，互联网时代是“客户定制规则”的时代。③企业交易模式的改变与价值链的再创：B2B交易的优越性不仅在于降低了交易成本，而且在于改变了传统的交易流程，缩短了交易时间，企业内部价值链扩展到连接企业的供应商和客户网络。企业通过电子商务强化的供应链，大大缩短了从接受订单、原材料采购到发货的周期，通过供应商、分销商和企业库存的实时共享，实现实时主动的生产计划等。（2）电子信息化对全球化的企业内部管理的变革影响。电子信息企业的外部环境不仅影响到全球化，其内部的管理模式也对全球化有重大影响，主要表现在组织结构、营销方式、内部协调、顾客服务等方面。①组织结构的变革。传统的管理模式中，随着企业规模的不断扩大，管理层次越来越深入，组织结构越来越臃肿。结果造成管理流程复杂，管理效率低下，并且增大了管理成本，减弱了企业的竞争优势。信息技术在企业中的应用使得传统的等级管理向全员参与、模块组织、水平组织等新型组织模式转变，管理幅度可以冲破传统管理模式的限制，垂直的层级组织中已经没有必要设置大量的中间层，企业内部上下级之间的距离大为缩短，组织结构向扁平化方向发展。②营销方式的扩展。互联网已经成为现代企业重要的营销工具，网络营销是企业整体营销战略中的一个有机组成部分，是以互联网为基本手段营造网上经营环境，而不仅仅是通过互联网来销售产品。网络营销的基本功能还包括提升品牌形象、增进顾客关系、改善顾客服务、网上市场调研等方面。4．有人说创业精神只适用于小型的和新创立的企业，你同意这种观点吗？说明你的理由。【重要级别】☆☆【难度】3【页码】41【考查要点】当前的趋势和问题/创业精神【参考答案】我不同意这种观点。创业精神对于任何企业来说都是必需的。对于小型企业和新创立的企业来说，缺少了创业精神，企业也就失去了发展的原动力，终会逐步走向消亡。对于大型企业来说，为了使企业继续保持活力并继续发展下去，也必须具有创业精神。创业是一种过程，在这一过程中，一个人或一群人投入时间和资金，追求创造价值并通过创新实现成长的机遇，而不管当前所控制的资源如何。这一定义包含了三个重要的核心观念：一是对机会的追求，创业精神是追求环境的趋势和变化，而且往往是尚未被人们注意的趋势和变化；二是创新，创业精神包含了变革、革新、转换和引入新产品、新服务或者是做生意的新方式；三是增长，创业者追求增长，不满足于停留在小规模或现有的规模上，创业者希望他的企业能够最大限度地成长，员工能够拼命工作。有人说创业精神只适用于小型的和新创立的企业，这一观点之所以是片面的，是因为：（1）创业精神在企业创办之初固然必须具备，但创业精神对所有规模和行业的企业都意义重大，唯有不断创新才能使企业永葆前进的活力。没有思考、不愿保持创业冲动的员工，不会有任何新颖的创见，必然停滞不前并趋于僵化，最终只能被淘汰。（2）创业精神不只是企业管理层及业务骨干应该具备的，还应扎根于所有员工的思想之中。全员的创业精神在很大程度上依赖企业为员工创造良好的创业环境，只有这样，才能够最大限度地发挥员工的积极性、主动性、创造性，全面落实员工的主人翁地位，激发员工的创业动力。总之，组织不论规模大小、归属于哪个经济部门，创业精神始终应该受到关注。5．社会趋势如何影响管理实践？对于学习管理的人而言，这意味着什么？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】38【考查要点】当前的趋势和问题/全球化、劳动力多元化【参考答案】当今世界和社会的发展非常迅速，体现在全球化的环境下，受管理者管理道德问题和劳动力多元化问题困扰，创业精神、知识管理、学习型组织和质量管理越来越受到重视，电子信息技术为组织和管理者带来颠覆性变化等。对于管理者而言，需要了解全球化和劳动力多元化背景下，不同价值观、生活方式对于内外部环境的巨大影响，并加以协调以实现组织的目标。管理者需要根据一系列的方法和步骤来避免和摆脱道德困境，更加关注知识管理、质量管理和创业精神，主动参与电子企业领域并且着力于在整个组织中建立起相应的制度和文化。培育学习的环境，以建立整个组织的学习能力，通过电子连接的方式开展工作，追求机会、创造价值和谋求增长，并且通过关注顾客、关注过程、精确测量、持续改进和授权等各种方式不断改进并满足顾客的需求与期望。6．哪一种组织使你感到更舒服，是学习型组织还是传统的组织？说明你的理由。【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】44【考查要点】当前的趋势和问题/知识管理和学习型组织【参考答案】学习型组织使我感觉更舒服。因为学习型组织是一种鼓励创新的组织，是一种鼓励变革的组织，这对于组织的发展是至关重要的。在学习型组织中，个人不断学习，不断提高自己，自己对自己的创新负责，管理者则推动和支持他人，这对于我现在和未来的职业发展至关重要。而这对于传统型组织是不可想象的。传统型组织和学习型组织的区别如下：对于学习型组织来说，它比传统的教育组织形式更具有灵活性、前瞻性和凝聚性。具体来说，学习型组织主要有以下优点：（1）有利于营造共赢的组织环境。所有成员可以最大限度地实现自我发展，全面挖掘个人潜力，实现个人和组织的目标，从而提高个人能力、增强积极性。（2）有利于将我们的心智模式摊开，并加以检视和改善，有助于改变心中对于周围世界如何动作的认识。这样，组织中成员的心智模式得以充分的监测与完善，学习效率将会大大提高，交流的过程更加顺畅。（3）有利于建立共同愿景。正式组织领导和员工拥有共同的使命感，组织领导愿意同员工交流个人观点，鼓励员工对未来做出卓越贡献，从而取代员工的抱怨，以及对领导个人意愿的被动服从，从而最大限度地促进组织的学习，增强成员的凝聚力。个人的学习意识和学习动力将在这种凝聚力的推动下不断提升。（4）有利于团队学习。学习型组织致力于发展共同目标和共同学习。团队学习以其独特的作用，将“共同愿景”和有才能的组织成员有机地结合起来，创造出远大于个人才能总和的群体能力。（5）有利于系统思考。以整体的观念把具体问题放到系统中去综合考虑，做到视部分为整体，提高主观能动性，变被动适应为主动参与；要求人们树立全局观念，形成整体动态搭配能力和思维模式；将问题置于系统中思考，运用系统的观念看待组织的发展。由此，可以看出学习型组织更利于个人的成长并带来更高的工作绩效，我更愿意在学习型组织中工作。案例应用1．科学管理的原则如何在Srig公司中发挥作用？定量方法呢？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】29【考查要点】科学管理/泰罗的贡献【参考答案】科学管理——应用科学方法确定从事工作的“最佳方式”——被应用于Srig公司的生产流程。当Srig公司的管理者分析必须完成的工作任务、雇佣最能胜任的员工、建立以产出为依据的激励系统时，便是在通过科学管理来提高生产效率。定量技术被Srig公司用来帮助管理者做出类似于程序安排的预算等决策。当生产经理从事质量控制的时候，定量技术则可以帮助他减少公司产品的质量不确定性。2．组织行为的知识如何帮助公司一线管理者管理员工？CEO和其他高层管理者需要了解组织行为学吗？为什么？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】12、33【考查要点】管理者做什么组织行为【参考答案】组织行为学包括对人的行为和群体行为的研究。管理者是通过与别人一起工作来推动事情的进展，有些研究者选择通过关注组织的人力资源来考察管理的原因。这个领域的研究涉及了工作中人的行为，构成当前人力资源管理领域以及激励、领导、信任、团队运作和冲突管理的现代观点，大多来自组织行为的研究。当一线管理者直接管理工人的时候，必须具备与组织活动相关的多方面知识与技能，包括组织沟通技能以及对不同个性和观点的理解能力。CEO和其他高层管理者也必须具备与组织活动相关的多方面知识和技能，包括传播组织愿景，同时影响每一层次管理者，从而使员工为达成组织目标而努力。3．根据图表2-6，用系统观来描述Srig公司。【重要级别】☆☆☆【难度】4【页码】35【考查要点】系统观点和权变理论/系统观点【参考答案】一个系统是一组相互关联和相互依赖的组成部分，它们共同构成一个统一的整体。今天，将组织称为系统时是指开放系统——组织对环境是“开放”的，并与环境发生着持续的相互作用。Srig公司是一个开放的系统，它从环境中获取资源（原材料、人力资源、资本、技术、信息），并将其转换为输出（产品和服务、财务结果、信息、人事结果），这种输出被分配到环境中。因此它对外界的环境非常敏感（如消费者需求的影响、供应商价格的影响）。同时，当公司为不同的员工提供他们所需要的利益、培训员工、给员工提供职业发展机会，同时为他们提供安全的工作环境时，还受自己内部环境需求的影响（近几年来，Srig公司获得了114项安全表彰，其中55项来自国家安全委员会）。公司拥有近20000名来自全球各地的员工，同时建成了全球范围内参与竞争的合资企业。4．根据公司网站上的信息，公司采用的可能对21世纪组织的成功比较重要的价值观是什么？【重要级别】☆☆【难度】3【页码】39、58【考查要点】当前的趋势和问题/道德组织文化/组织文化的维度【参考答案】组织文化可以用七个维度准确地表述组织价值观的精髓。这七个维度分别是：创新与风险承受力、关注细节、成果导向、员工导向、团队导向、进取性、稳定性。Srig公司的网站（www.rig.com）有“我们的价值观”这个链接，在这里，Srig展现并解释了如下的核心价值观：质量、服务、教育、个人和家庭的安康、尊重历史、计划未来和创新。在描述质量的重要性时，公司这样写道：“无论是在产品生产过程中、在我们给消费者服务的过程中，还是在我们的日常生活中，我们的质量观要求我们建立标准。”【补充训练】1．在20世纪30年代，确信管理者的工作是激励雇员做出更大努力，并首先提出组织是一个开放系统观点的学者是（）。A．亨利·法约尔B．马克斯·韦伯C．切斯特·巴纳德D．埃尔顿·梅奥【重要级别】☆☆【难度】2【页码】34【考查要点】组织行为/早期贡献【参考答案】参考知识点五第1小点，选C。2．科学管理理论对中国企业有何指导意义？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】29【考查要点】科学管理/科学管理在今天的运用【参考答案】科学管理理论的中心问题是应用科学方法确定从事某项工作的最佳方式。其代表人物泰罗提出了四条管理原则：（1）对工人工作的每一个要素开发出一种科学方法，用以代替老的经验方法；（2）科学地挑选工人，并对他们进行培训、教育，使之成长；（3）与工人们认真合作，以保证一切工作都按已形成的科学原则去办；（4）管理当局与工人在工作和职责的划分上几乎是相等的，管理当局把自己比工人更胜任的各种工作都承揽下来。对于中国企业，尤其是正处于快速发展阶段的中小企业来说，以一套具体的科学管理方法来代替单凭个人经验进行作业和管理的方法十分重要。根据科学管理的思想，健全的人事管理的基本原则是使工人的能力同工作相适应，企业管理当局的责任在于为雇员找到最合适的工作，培训他们成为第一流的工人，激励他们尽最大的努力来工作。为了挖掘人的最大潜力，还必须做到人尽其才。标准化的主张和实践能使工人使用更有效的工具，采用更有效的工作方法，从而达到提高劳动生产率的目的，并对其工作成绩进行公正、合理的衡量。总而言之，科学管理的理论对中国企业加强组织内部协同、减少浪费、大幅度提高劳动生产率、实现员工收入与企业盈利的同步增长，都具有十分重要的现实指导意义。3．为什么说权变是管理中唯一不变的管理手法？【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】37【考查要点】系统观点和权变理论/权变理论【参考答案】管理的权变观点（有时又称为情境方式）强调这样一个事实，因为组织不同、所面对的情境不同，因此可能要求不同的管理方式。描述管理者做什么的权变理论的主要价值在于，它强调了不存在简单的和普遍适用的管理原则。相反，管理者的工作包含着管理不同的和变化的情境，所以管理者采取的行动应当适合所处的情境。简而言之，权变就是相机而变，要求管理者根据不同的具体环境条件采取不同的对策。因为组织处在一个开放的系统中，组织与环境互动，而且环境是多元化和多变的，管理者不可能使用同一种管理方式处理所有的问题。如今管理者所处的环境快速变化，管理者需要时刻分析已采取的管理手法。所以说，权变是管理中唯一不变的管理手法。4．长期以来，我国企业界习惯于总结并推广先进的企业管理经验，依靠典型经验（如邯钢经验）推动整体管理水平的提高。这种做法的利弊何在？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】37【考查要点】系统观点和权变理论/权变理论【参考答案】在中国，总结先进企业管理经验并加以推广，在很多时候是一种非常实用的方法，但在过程中要需要注意权变理论对不同环境下不用管理方式的要求，不能简单地模仿和照搬照抄。其有利方面有：（1）已有经验的引入，对企业，特别是有相似环境的企业解决特定的问题提供了快捷、低成本、高效的解决办法；（2）企业间的学习有利于企业间的合作借鉴，增强学习总结与竞争的能力；（3）有利于企业界规范的管理文化氛围的形成和整体管理水平的提高。其不利方面有：（1）由于每个企业面临的环境几乎都不同，对一家成功的企业很容易总结成功经验，但是在不同的环境下一推广就失败的现象也十分普遍；（2）很多情况下，由政府主导的非自主型的经验推广易导致长官意识和短期行为，并流于形式。第Ⅱ篇定义管理者的领地第3章组织文化与环境：约束力量【学习精要】知识点一管理者的作用（1）管理万能论：管理者对组织成败起决定性的作用。（2）管理象征论：组织成效很大程度上归因于外部环境，管理者对组织成败的作用有限。现实是上述两种观点的综合，即认为管理不仅受到如企业文化等为代表的内部约束力量的影响，也受到如组织环境为代表的外部约束力量的影响。知识点二组织文化1．组织文化的内涵组织文化是组织成员共有的价值和信念体系。首先，文化是一种感知；其次，尽管个人具有不同的背景或处于不同等级，他们往往仍采用相似的术语来描述组织的文化；最后，组织文化是一个描述性术语。组织文化可以分为强文化和弱文化。其中，强文化是指企业强烈坚持并广泛共享基本价值观的文化。2．组织文化的维度（1）关注细节，即期望雇员表现出精确性、分析和关注细节的程度；（2）成果导向，即管理者关注结果或成果，而不是分析如何取得这些成果的程度；（3）员工导向，即管理者决策中考虑结果对组织成员影响的程度；（4）团队导向，即围绕团队而不是个人来组织工作的程度；（5）进取性，即雇员富有进取性和竞争性而不是合作性的程度；（6）稳定性，即组织决策和行动强调维持现状的程度；（7）创新与风险承受力，即鼓励雇员创新并承担风险的程度。这七个维度都是从低到高连续变动的，应用这七个维度评价一个组织，可以综合描述该组织的文化。并且在许多组织中，其中某个文化维度通常会高于其他维度，并从本质上塑造该组织的个性以及组织成员的工作方式。3．组织文化对管理的影响组织文化约束人们应该做什么、不应该做什么，并且把什么是恰当的行为传递给管理者，这将制约管理者的行为，左右管理者的知觉、思想、感觉和行动。对于组织而言，强文化比弱文化的影响更大。4．员工学习组织文化的途径包括故事、仪式、有形信条、语言等。知识点三组织文化问题1．创建道德的文化（1）成为一个有形的角色榜样；（2）表达道德期望；（3）进行道德培训；（4）明确地奖励道德活动与惩罚非道德活动；（5）为员工进行针对道德困境的讨论提供保护性机制。2．创建创新的文化（1）挑战与参与：员工对长期目标和组织成功的参与度、积极性和贡献。（2）自由：员工能独立限定工作、行使自由决定权和在日常工作中采取行动的程度。（3）信任与开发：员工之间互相支持、互相尊重的程度。（4）幽默：工作场所中的自发性、乐趣和舒适的程度。（5）冲突解决：与个人利益相比，从组织利益出发制定决策和解决问题的程度。（6）讨论：允许员工表达意见、提出参考意见的程度。（7）冒险：管理者容忍不确定性和模糊性的程度，员工是否会因为冒险而得到奖赏。3．创建回应顾客的文化（1）聘用服务型导向的员工；（2）对顾客服务人员进行培训，关注改进产品的知识，积极倾听，表现耐心和热情；（3）设计顾客服务的工作，使员工拥有满足顾客必要的充分控制权；（4）授权于员工；（5）作为领导者表达一种关注顾客的愿景，以身作则。4．精神境界和组织文化雇员通过他们的工作和工作场所寻求他们存在的意义、目的和社会群体的归属感。当公司对雇员实施某种精神诱导项目时，生产率得到改进，流动率下降；另一方面，具有信仰的雇员更能够对他的职责作出承诺。知识点四环境1．外部环境外部环境是指能够对组织绩效造成潜在影响的外部力量和机构。外部环境由具体环境和一般环境两个要素组成。具体环境包括顾客、供应商、竞争者和压力集团。一般环境包括可能影响组织的广泛的经济条件、政治/法律条件、社会文化条件、人口条件、技术条件和全球条件。两者区别在于，具体环境的构成因素对于组织的影响更大、更为直接，而一般环境的变化对组织的影响通常要小很多。2．环境的不确定性环境的不确定性包括两个维度：环境的变化程度和环境的复杂程度。变化程度是指不可预测的变化，变化程度分为稳定和动态两种。复杂程度是指组织环境中的要素数量和与这些要素相关的知识广度，复杂程度可分为简单和复杂两种。3．利益相关群体利益相关群体是组织外部环境中受组织决策和行动影响的任何相关群体。这些相关群体和组织息息相关，或是组织行为会对他们产生重大影响。反过来，这些群体也可能影响组织。对于企业而言，利益相关群体的重要性体现在：（1）重视利益相关群体可以改善环境变化的可预测性，能够带来更成功的创新，利益相关群体信任度提高能够影响组织绩效；（2）利益相关群体涉及组织的投入与产出，管理者应考虑他们的利益。对利益相关群体的管理可以分为以下四个步骤：（1）确定谁是利益相关群体；（2）确定利益关系；（3）确定各个利益相关群体的关键程度；（4）确定用什么方式来管理利益相关群体关系。【习题解析】小测验1．阐述管理万能论和阐述管理象征论。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】55～56【考查要点】管理者的作用/管理万能论、管理象征论【参考答案】万能论在管理理论和社会中占主导地位，它认为管理者对组织的成败负有直接责任，将管理者视为组织的中流砥柱。因为它反映了管理学理论中一个占主导地位的假设：一个组织的管理者的素质，决定了这一组织本身的素质。也就是说，组织的效果和效率的差别，在于组织中管理者的决策和行动。象征论指出，组织成败在很大程度上归因于管理者无法控制的外部力量，管理者对组织成果仅起着极为有限的作用，换句话说，是外部力量而不是管理决定成果。但是，管理者是控制和影响的象征。现实是两种观点的综合，管理者既不是软弱无能的，也不是全能的。每一个组织中都存在着限制管理者决策的内部约束力量（组织文化）和外部约束力量（组织的环境）。但是，这些约束力量并不意味着管理者的手脚被束缚住了，管理者有可能改变和影响他们所处的文化和环境，由此在进行计划、组织、领导和控制时，扩展他们可自由斟酌决定的范围。2．什么是组织文化？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】57【考查要点】组织文化/组织文化的内涵【参考答案】参见知识点二第1小点。3．描述组织文化的七个维度。【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】58【考查要点】组织文化/组织文化的维度【参考答案】参见知识点二第2小点。4．文化会如何影响管理者的行为？强文化还是弱文化在这点上有什么区别？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】59【考查要点】组织文化/组织文化对管理的影响【参考答案】组织文化影响着管理者的行为：（1）组织文化约束人们应该做什么、不应该做什么，并且把什么是恰当的行为传递给管理者，这将制约管理者的行为，左右管理者的知觉、思想、感觉和行动。（2）一个组织的文化，尤其是强文化，传递了哪些选择是可取的、哪些选择是不可取的信息，在很大程度上制约着一个管理者的决策选择。强文化是强烈拥有并广泛共享基本价值观的文化，比弱文化对雇员的影响更大。在强文化组织中，对什么是重要的、什么是优秀的雇员行为，以及什么是推动组织前进的动力等问题达成了相对更高程度的共识，这将对管理者的管理行为产生很大的影响。另外，研究表明，强文化组织中的雇员对组织的承诺更多一些。雇员对组织的基本价值观的接受程度和承诺程度越大，文化就越强。一些组织分不清什么是重要的，什么是不重要的，这种不清晰是弱文化的一个特征。越来越多的证据表明，强文化与组织绩效是紧密关联的。【归纳总结】强文化和弱文化的区别5．组织文化是如何形成的？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】60～61【考查要点】组织文化【参考答案】组织现行的习惯、惯例和通常的做事方式在很大程度上归因于组织过去的行为以及这些努力所取得的成功程度。组织文化的最初来源通常反映了组织创始人的愿景或使命。文化一旦形成，一些组织惯例就会维持它。最初的组织文化来源于创建者的经营理念，反过来这又在很大程度上影响了甄选录用过程中使用的标准。最高管理层的行动营造了一种氛围，使人们了解到哪些行为可以接受，哪些不能接受。组织通过社会化过程帮助员工来适应组织文化，这会使新员工的价值观与组织的价值观相匹配，并能在员工加入组织后学习解决问题的诀窍时提供帮助。6．描述故事、仪式、有形信条和语言是如何塑造组织文化的？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】62～63【考查要点】组织文化/员工学习组织文化的途径【参考答案】员工学习文化的途径多种多样，其中最为重要的是故事、仪式、有形信条和语言。（1）组织的“故事”通常是对重大事件或重要人物的叙述，而这些事件和人物描绘了组织独特的文化，为员工树立了一流的学习榜样。（2）仪式是一组重复性的活动，由这组活动表述并灌输关键的价值观、重要的目标和重要的人物。（3）有形信条包括设施的布局、穿着的特点、办公室装潢的精美度，以及其他可视的（有形的）物品。这些有形信条给雇员传递这样的信息：谁是重要人物，高层管理人员要求平等的程度，以及怎样的行为是符合要求的、恰当的。（4）语言是指组织常常会设计出独一无二的术语来描述其设备、关键人物、供应商、顾客，或与公司业务相关的产品。7．管理者如何创建道德的、创新的、回应顾客的文化？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】65～67【考查要点】组织文化问题【参考答案】参见知识点三第1、2、3点。8．精神境界和组织文化之间有什么联系？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】67【考查要点】组织文化问题/精神境界和组织文化【参考答案】工作场所精神境界不是一种有组织的宗教活动，而是一种对生命内在意义的认识，这种认识培育了团队环境下工作的意义，同时也受到后者的滋养。雇员通过他们的工作和工作场所寻求他们存在的意义、目的和社会群体的归属感。精神境界组织具有五个文化特点：意义明确的目的、关注个体发展、信任和开放、给员工授权、容忍员工表达自己。关于精神境界与利润两者能否兼容，尽管证据有限，但有研究表明，一方面，当公司对雇员实施某种精神诱导项目时，生产率得到改进，流动率下降；另一方面，具有信仰的雇员更能够对他的职责作出承诺。作为一种影响管理者的现实问题，工作场所的精神境界问题更可能表明管理者是如何对待雇员的，以及是如何尊重和评价雇员的贡献的。9．定义环境，并描述具体环境和一般环境的构成因素。【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】69～71【考查要点】环境/外部环境【参考答案】环境是指组织的外部环境，即能够对组织绩效造成潜在影响的外部力量和机构。外部环境分为具体环境和一般环境。（1）具体环境包括那些对管理者的决策和行动产生直接影响并与实现组织目标直接相关的要素，即顾客、供应商、竞争者和压力集团。①顾客：组织是为满足顾客需要而存在的，顾客是吸收组织产出的主体。对于每一个组织，顾客代表着不确定性，如顾客的品味会改变，他们会对组织的产品或服务感到不满。②供应商：不仅包括为组织供应原材料和设备的公司，还包括财政及劳动投入的供应者，如股东、大学等。管理者寻求尽可能低的成本来保证所需投入的持续稳定供应。③竞争者：通过定价、开发新产品、提供服务等形式进行竞争。管理者必须掌握并时刻准备对此作出反应。④压力集团：管理者必须意识到特殊利益集团在试图影响组织的行为，如环保或人权活动者。（2）一般环境包括可能影响组织的广泛的经济条件、政治/法律条件、社会文化条件、人口条件、技术条件和全球条件。与具体环境相比，这些领域的变化对组织的影响通常要小很多。10．环境不确定性的两个构成要素是什么？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】74【考查要点】环境/环境的不确定性【参考答案】环境的不确定性程度由两个维度决定：组织环境的变化程度和复杂程度。首先是变化程度。如果组织环境的构成要素经常变动，称之为动态的和不可预测的环境；如果变化很小，则称之为稳定的和可预测的环境。不确定性的另一个维度是环境复杂性程度。复杂性程度是指组织环境中的要素数量以及组织所拥有的与这些要素相关的知识广度。需要强调的是，当谈到变化程度时，我们所指的是不可预测的变化。如果变化能够被精确地预期，它就不是管理者必须应对的那种不确定性。11．谁是利益相关群体？为什么管理者应当考虑如何管理与他们的关系？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】75～76【考查要点】环境/环境的不确定性、利益相关群体【参考答案】利益相关群体是组织外部环境中受组织决策和行动影响的任何相关群体。这些相关群体与组织息息相关，或是组织行为会对他们产生重大影响。反过来，这些群体也可能影响组织。内部的利益相关包括员工和工会；外部的利益相关者包括顾客、供应商、地方社区、股东和投资者、竞争者以及政府等。为什么管理利益相关群体关系如此重要呢？（1）这可以带来其他的组织成果，如环境变化可预测性的改善、更成功的创新、利益相关群体信任度的提高和更强的组织柔性，从而减少变化的冲击。这最终将影响组织的绩效。（2）组织依赖这些外部群体作为投入（资源）的输入端，并作为产出（产品和服务）的输出端，所以管理者在决策和行动时，应当考虑他们的利益。【归纳总结】利益相关群体的管理方式选择用何种方式管理利益相关群体时，还需考虑环境的不确定性程度。按照利益相关群体是否关键与不确定性程度的高低，可以得到四种组合，不同组合对应不同管理方式，具体如下：（1）如果利益相关群体是重要的但非关键的，且环境的不确定性很低，这种情况下，管理者没有必要采取具体的行动来管理利益相关群体，只要跟踪利益相关群体的动向。（2）如果利益相关群体是重要的但非关键的，且环境的不确定性很高，管理者需要投入更多前摄性的努力来管理利益相关群体关系，此时，管理者可采用跨域管理，即以更具体的方式与外部利益相关群体开展互动合作。（3）如果利益相关群体是关键的，且环境的不确定性很低，管理者可以采用更直接的利益相关群体管理，如开展营销调研、鼓励供应商之间的竞争等。（4）如果利益相关群体是关键的，且环境的不确定性很高，管理者应当采用利益相关群体伙伴关系，即为追求共同目标而在组织和利益相关群体之间达成非正式协议。思考题1．参见教材图表3-3。在这两种组织中，一线管理者的任务有什么不同？高层管理者的工作呢？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】58【考查要点】组织文化/组织文化的维度管理和管理者/管理者【参考答案】在组织A中，一线管理者的任务是严密监督雇员以保证不发生偏离，并尽量实施那些不太偏离现实的构想。高层管理者则是编制大量的规章制度以约束一线管理者和雇员，并且一味地关注结果或成果。在组织B中，一线管理者的工作是团结雇员并带头创新。而高层管理者则是创造良好的组织文化，鼓励并奖励冒险与变化，重视员工的想法，鼓励员工把想法付诸实践，不过分苛求员工，信赖员工，对员工进行较松的监督。两个组织关于组织文化的比较：2．描述下列环境中的有效文化：（1）相对稳定的环境；（2）动态的环境。解释你的选择。【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】58【考查要点】组织文化/组织文化的维度【参考答案】（1）相对稳定的环境的有效文化：①鼓励保持现状，组织决策和行动强调维持现状，不鼓励创新和承担风险；②部门划分严格，有明确的权力界限，权力集中，往往上级是决定加薪和晋升的主要因素；③更注重结果而不是方法，成果导向高；④关注细节，对决策的精确性要求高；（2）动态环境的有效文化：①鼓励承担风险和创新；②注重过程，增加员工的决策权限；③加强内部部门之间的合作；④对变化着的环境作出更快和更顺利的反应。3．班级也有文化，用组织文化的七个维度描述你所在班级的文化。该文化是否约束你的导师？是怎么约束的？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】58【考查要点】组织文化/组织文化的维度【参考答案】我所在的班级文化为：期望班级成员表现出精确性、分析性和关注细节的程度较高，同时鼓励创新，不满足现状，每位同学都富有进取精神并且同学之间有很强的竞争意识，但并不忽略团队合作。文化氛围轻松和谐。这种氛围也约束着导师，导师根据我班的文化氛围特征对同学们给予帮助，不过分苛求每一个人，不过分注重结果，而是在乎同学们做每件事的过程和在做这件事的过程中所得到的启发和收获。4．文化会妨碍组织的发展吗？解释一下。【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】63【考查要点】组织文化/组织文化对管理的影响【参考答案】组织文化约束人们应该做什么、不应该做什么，并且把什么是恰当的行为传递给管理者，这将制约着管理者的行为，左右着管理者的知觉、思想、感觉和行动。组织文化会影响组织成员的行为方式，并会影响他们如何看待、定义、分析和解决问题。由此看出，文化对于组织的发展具有很大的影响，这种影响有利有弊。就强文化来说，可以提高绩效，但是，强文化可能会妨碍员工进行新的尝试，特别是处于快速变革时期，这就会妨碍组织的发展。在强文化组织中，对什么是重要的，什么是“优秀”的雇员行为，以及什么是推动组织前进的动力等问题达成了相对更高程度的共识，这将对管理者的管理行为产生很大的影响。但在强调稳定现状的强文化组织中，创新和冒险不被鼓励，“只要还能用就没必要改”的思想占据统治地位，因而可能会使组织在后续的发展中遭遇挑战。5．为什么对于管理者而言，了解对他们及组织起作用的外部力量是重要的？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】69【考查要点】环境/外部环境【参考答案】外部环境包括具体环境和一般环境。具体环境包括那些对管理者的决策和行动产生直接影响并与实现组织目标直接相关的要素，主要包括顾客、供应商、竞争者和压力集团。组织是为满足顾客需要而存在的。供应商包括供应原材料和设备的公司，还包括财政及劳动投入的供应者；组织需要财政的供应者来保证持续的资本供给；劳动投入的供应者则是组织雇员的源泉，当这些源泉枯竭时，就会束缚管理者的决策和行动。所有的组织都有一个或多个竞争者，任何组织的管理者都不能忽视自己的竞争者，否则，将付出惨重的代价。竞争者通过定价、开发新产品、提供服务等形式进行竞争，是一种重要的环境力量，管理者必须掌握并时刻准备对此作出反应。对于压力组织试图影响组织的行为，管理者必须做出反应。一般环境包括可能影响组织的广泛的经济、政治、社会文化、人口、技术等条件，管理者在计划、组织、领导和控制时，必须考虑这些因素。这些因素会限制管理者能够做出的选择，从而降低管理的自由决定权。因此，对于管理者而言，了解外部力量是重要的。6．“企业的基础是关系。”你认为这句话有什么含义？这对管理外部环境有什么启示？【重要级别】☆☆☆【难度】4【页码】69、75【考查要点】环境/外部环境、利益相关群体【参考答案】“企业的基础是关系”，是指企业的发展与企业外部关系的好坏是分不开的，是一个相互影响的系统。首先，企业的存在和发展涉及环境的影响。顾客、供应商、竞争者和压力集团等具体环境因素直接对企业的决策、行为及其结果造成影响，而一般环境因素，如法律、政治、经济、人口、文化等则通过间接作用影响企业。其次，企业的决策和行为也会对外部环境中的利益相关者造成影响。管理者应该意识到与组织外部的各种利益相关群体建立关系的重要性，这对组织的发展会有重大影响，因为：（1）这可以带来其他的组织成果，如环境变化可预测性的改善、更成功的创新、利益相关者信任度的提高和更强的组织柔性，从而减少变化的冲击。这最终将影响组织的绩效。（2）这是应该做的“正确”的事。组织依赖这些外部群体作为投入（资源）的输入端，并作为产出（产品和服务）的输出端，所以管理者在决策和行动时，应当考虑他们的利益。7．管理利益相关群体关系有什么弊端？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】75【考查要点】环境/利益相关群体【参考答案】管理利益相关群体关系会影响组织绩效，因为管理者在制定决策时，往往要考虑所有重要的利益相关群体的利益。管理利益相关群体会限制管理者的决策，对管理者计划、组织、领导、控制的自由决定权产生影响，从而影响管理者的最终决策。管理利益相关者具有扫描和监控环境、跨域管理、利益相关者管理、利益相关者伙伴关系这四种方法，但各有弊端：（1）扫描和监控环境成本较低，但无法对利益相关者造成足够大的影响，仅仅处于一种观察和被动改变的状态；（2）跨界管理对于组织管理利益相关者是很好的，但是也要看到它的费用是很高的，组织为了维持跨界管理必须投入大量的时间、金钱，这些不是任何企业都能做到的；（3）进行利益相关者管理时，组织要在众多的利益相关者之间维持一种均势，不能得罪任何一个团体以及个人，这对组织来说，是比较吃力的；（4）对于利益相关者伙伴关系来说，在建立伙伴关系之后，有可能伙伴之间的利益是不一致的，这会伤害到伙伴关系的稳定。案例应用1．根据图表3-2，描述密西西比发电厂的文化。为什么你认为这种文化对于电力公司而言是重要的？另一方面，这种文化可能存在什么缺点？【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】58【考查要点】组织文化/组织文化的维度【参考答案】组织文化是组织成员共有的价值和信念体系。这一体系在很大程度上决定了组织成员的行为方式。可以用七个维度准确地表述组织文化的精髓，它们分别是关注细节、成果导向、员工导向、团队导向、进取性、稳定性、创新与风险承受力。看起来，密西西比发电厂的文化是高度关注细节、高成果导向、高员工导向、高团队导向、低进取性、高稳定性以及高创新与风险承受力的。尤其是鉴于它所提供的服务具有潜在的生死攸关的属性，这样的组织文化维度对于一个电力公司来说是重要的。对于这类公司来说，这样的文化存在的弊端微乎其微。尽管高成果导向在一些公司的文化中可能是有害的，却促使密西西比发电厂授权员工自己制定决策，正如一名员工决定取出制冰机的发动机以保证分站的运转。2．描述你认为的密西西比发电厂新员工学习文化的方式。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】61【考查要点】组织文化/员工学习组织文化的途径【参考答案】密西西比发电厂的新员工通过两种方式来学习公司文化：（1）通过采取观察走动管理的管理者的行为，以及作为组织文化重要元素的员工的语言和行为。在卡特里纳飓风登陆之前，密西西比发电厂的管理者已经制订了一个大规模的灾难拯救计划，因此员工能够在巨大灾难中作出快速而有效的反应。领导者给员工做出了公司倡导的“热心肯干”的组织文化的典范。（2）在分权制定决策的环境中，员工被授权寻找解决方案，并且在做决策时也学习了组织文化。上级“毫无疑问的信任”使得密西西比发电厂的员工们即使在最危急的情况下也能完成工作。另外，亲身经历这样的文化氛围，而不仅仅是通过读或听的方式帮助员工自己学习、评价和支持这种文化。3．对于密西西比发电厂而言，哪些利益相关群体可能是重要的？每一类利益相关群体可能会关心什么问题？如果公司必须对一个灾难作出反应，利益相关群体会发生改变吗？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】75【考查要点】环境/利益相关群体【参考答案】利益相关者是组织外部环境中受组织决策和行动影响的任何相关群体。这些相关群体与组织息息相关，或是组织行为会对他们产生重大影响。密西西比发电厂的利益相关者群体包括雇员和公司顾客、供应商、竞争者以及社区和活动团体。失去的权力为许多利益相关群体创造生死攸关的情境，包括年轻人、长者和有健康忧患的人。在灾难中，当其他州的人员被召唤来帮助受影响的地区时，利益相关群体也同样包括处于这些州的上述人员。4．关于组织文化的重要性，其他组织能从密西西比发电厂学到些什么？【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】59【考查要点】组织文化/组织文化对管理的影响【参考答案】组织文化约束人们应该做什么、不应该做什么，以及把什么是恰当的行为传递给管理者，这将制约着管理者的行为，左右着管理者的知觉、思想、感觉和行动。一个组织的文化，尤其是强文化，传递了哪些选择是可取的、哪些选择是不可取的信息，在很大程度上制约着一个管理者的决策选择。通过观察和学习密西西比发电厂在卡特里纳飓风中的反应，所有类型的组织能够了解到积极主动的组织文化的重要性。这种文化鼓励应变计划、团队合作、快速行动、在决策制定中给员工授权，以及员工和管理层之间信任的价值。【补充训练】1．对优秀员工办公室的精美布局和装潢，在塑造组织文化过程中属于（）。A．故事B．仪式C．有形信条D．语言【重要级别】☆☆☆☆【难度】4【页码】62【考查要点】组织文化/员工学习组织文化的途径【参考答案】有形信条包括设施的布局、穿着的特点、办公室装潢的精美度，以及其他可视的（有形的）物品。这些有形信条给雇员传递这样的信息：谁是重要人物、高层管理人员要求平等的程度，以及怎样的行为是符合要求且恰当的。因此本题选C。2．欧洲各大足球联赛受到广泛关注，形成球市，这个市场主要是由（）等因素构成的。A．球迷、球员、教练、场地B．球迷、球员、教练、俱乐部C．球迷、俱乐部、电视台、教练D．球迷、赞助商、俱乐部、电视台【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】69【考查要点】环境/外部环境【参考答案】市场由企业和具体的环境因素构成。球市即由足球俱乐部和球迷、赞助商、电视台等因素具体构成。因此本题选D。3．对于一个生产儿童饮料的企业，（）因素是其具体环境因素。A．人口数量B．儿童口味C．家庭收入D．计划生育政策【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】69【考查要点】环境/外部环境【参考答案】具体环境因素是直接对管理者的决策和行动产生影响并与实现组织目标直接相关的因素，包括顾客、供应商、竞争者、压力集团等。一般环境因素对组织决策和行为的影响相对更小，更多通过间接作用影响组织，包括经济、政治/法律、社会文化、人口、技术、全球条件等。选项中仅有儿童口味属于具体环境因素中的顾客因素，而其余三项都是属于一般环境因素，分别对应人口、经济和法律因素，因此选B。4．小王成立了一家专门从事楼房内外清洁的“保洁”公司。经营这样一家公司，你认为应关注哪些一般环境因素？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】69【考查要点】环境/外部环境【参考答案】应关注的一般环境因素有：（1）技术因素，如清洁技术的变化等；（2）经济因素，这时清洁业务的需求有宏观上的影响；（3）自然因素，当自然环境污染严重时会增加对清洁业务的需求；（4）社会因素，这可以影响对清洁业务的接受程度和劳动力供应等问题；（5）政治/法律环境因素，这决定了清洁行业经营的合法性等问题。5．描述管理者管理利益相关者关系的四种不同方法。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】75【考查要点】环境/利益相关群体【参考答案】选择什么具体方式管理利益相关者关系，取决于外部利益相关者的关键程度以及环境的不确定性程度。环境的不确定性：A．高度不确定性，B．低度不确定性利益相关者的重要性：C．重要而又关键，D．重要但不关键BD：扫描和监控环境——没有必要采取具体的行动来管理利益相关者，只需要跟踪了解他们的动向、可能关心的焦点，以及这些焦点是否在变化。AD：跨域管理——采用更具体的方式与各种外部利益相关者开展互动合作，以收集和传播重要的信息。BC：利益相关者管理。AC：利益相关者伙伴关系——为追求共同目标而在组织和利益相关者之间达成的非正式协议。【翔高点评】本题内容在第9版中较为简单。但为了帮助对知识点加深理解，加入此题，详细答案请参考第7版课本内容。第4章全球环境中的管理【学习精要】知识点一全球观民族中心论是一种狭隘的观念，认为母国的工作方式和惯例是最好的。多国中心论认为东道国的管理人员知道经营业务的最佳工作方式和惯例。全球中心论是一种全球取向的观点，其核心是在世界范围内选用最佳方式和最优秀的人才。知识点二全球化经营1．不同类型的全球组织多国公司（MNC）同时在两个或两个以上的国家拥有重要的运营单位，但主要由母国进行管理。跨国公司（TNC）同样在多个国家拥有重要的运营单位，但在从事运营的所在国（东道国）分散管理。无边界组织是一种打破了人为地理界限的全球型组织，从而使管理结构更有效地实现全球化。无国界组织采用全球中心论来处理全球业务。2．组织走向全球化的进程最低限度的全球投资重大的全球投资◇阶段Ⅰ，管理当局进入国际市场的最初方式仅仅是全球外购，从国外购买最廉价的材料和劳动力。其目标在于以更低的成本获得更大的竞争优势。◇阶段Ⅱ，产品出口到其他国家或从国外进口产品。许可证贸易和特许经营都是通过一次性支付或按销售提取一定费用，从而给予其他组织商标、技术或产品规范的使用权。唯一的区别是，许可证贸易主要用于制造业组织，而特许经营用于服务业组织。◇阶段Ⅲ，是管理当局最为积极地寻求全球市场的一个阶段。战略同盟是一个组织与外国公司建立的伙伴关系，双方在开发新产品或组建生产机构时共享资源和知识。同盟双方共担风险，共享收益。合资企业是一种特殊的战略同盟，即双方为了某个企业目标，一致同意成立一个自主经营、独立的组织。外国子公司是指管理当局在国外直接投资建立自主经营而又独立的生产机构或办事处，这种形式投入的资源是最多的，面临的风险也是最大的。知识点三全球管理1．全球环境因素包括法律—政治环境、经济环境和文化环境。2．文化评估框架霍夫斯泰德框架的五个维度：个人主义与集体主义、权力差距、不确定性规避、生活的数量与质量、长期与短期导向性。GLOBE框架：维度有九个，即决断性、未来导向、性别差异、不确定性规避、权力差距、个人主义/集体主义、圈内集体主义、绩效导向、人性导向。【习题解析】小测验1．什么是狭隘主义？它是如何给管理者制造障碍的？【重要级别】☆【难度】2【页码】87【考查要点】全球观【参考答案】狭隘主义指仅仅用自己的视角和观点来看世界，是一种自私、狭隘的世界观。具有狭隘主义的人认识不到人们有着不同的生活和工作方式。狭隘主义已成为许多在全球商业环境中工作的管理者的一大障碍。如果管理者跌入忽视外国文化习俗的陷阱，固执地认为“本国的文化就是优于外国文化”，他们将发现难以与那些努力探索外国习俗和市场差异的全球其他管理者及组织进行竞争。2．比较三种看待全球业务的不同观念。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】89【考查要点】全球观【参考答案】具体见知识点一。【归纳总结】三种全球观的区别3．描述三个重要的区域性贸易联盟，包括它们的名称及形成原因。【重要级别】☆【难度】1【页码】89～91【考查要点】全球化经营【参考答案】欧盟（EU）的目标旨在建立统一的关税、统一的工商业政策以及统一的货币，主要动因是针对美国和日本的实力，它们需要以此来重新确立自己的经济地位。北美自由贸易协定（NAFTA）是美国、墨西哥和加拿大之间的贸易联盟，消除自由贸易壁垒（关税、进口许可证、海关服务费）的最终结果是三国经济实力的增强。东南亚国家联盟（ASEAN），简称东盟，是东南亚10国的贸易联盟。【归纳总结】亚太经济合作组织（APEC）只是一个经济论坛。4．比较几种不同的全球化组织。【重要级别】☆☆【难度】1【页码】93【考查要点】全球化经营/不同类型的全球组织【参考答案】全球组织包括以下几种类型：跨国公司、多国公司无边界组织等。多国公司（MNC）同时在两个或两个以上的国家拥有重要的运营单位，但主要由母国进行管理。由于多国公司的核心在于母国的控制，其特征表现为民族中心论。跨国公司（TNC）同样在多个国家拥有重要的运营单位，但在从事运营的所在国（东道国）分散管理。跨国公司往往在每个国家雇佣当地人员来经营，反映了多国中心论。跨国公司中有一种称为全球公司，其管理权和决策权集中在母国公司，将全球市场看做一个整体，关注的是如何实现全球化的效率。无国界组织是一种打破了人为地理界限的全球型组织，从而使管理结构更有效地实现全球化。无国界组织采用全球中心论来处理全球业务。许多消费品公司采用跨国公司的形式管理全球企业，其原因是它们必须改良产品和服务，以满足当地市场的需求。5．描述全球化经营的进程。【重要级别】☆☆【难度】3【页码】94【考查要点】全球化经营/组织走向全球化的进程【参考答案】组织走向全球化往往经历以下三个阶段：阶段Ⅰ，管理当局进入国际市场的最初方式仅仅是全球外购，从国外购买最廉价的材料和劳动力。其目标在于以更低的成本获得更大的竞争优势。阶段Ⅱ，产品出口到其他国家或从国外进口产品。出口和进口都只是处于全球企业的萌芽阶段，所涉及的投资和风险都是最小的。管理当局主动进入，然而公司仍没有向国外正式派驻人员。在销售方面，通常是定期派遣公司雇员到国外与客户会面，或是雇佣外国的代理商或中间商来代理组织的产品。在制造方面，管理当局则是同外国公司签订合同，制造自己的产品。许可证贸易和特许经营是两种相似的方式，它们都是通过一次性支付或按销售提取一定费用，从而给予其他组织商标、技术或产品规范的使用权。唯一的区别是，许可证贸易主要用于制造业组织，而特许经营用于服务业组织。阶段Ⅲ，管理当局最为积极地寻求全球市场的一个阶段。有多种实现方式：战略同盟是一个组织与外国公司建立的伙伴关系，双方在开发新产品或组建生产机构时共享资源和知识。同盟双方共担风险，共享收益。合资企业是一种特殊的战略同盟，即双方为了某个企业目标，一致同意成立一个自主经营、独立的组织。外国子公司是指管理当局在国外直接投资建立自主经营而又独立的生产机构或办事处，这种形式投入的资源是最多的，面临的风险也是最大的。总体来说，每一个相继的阶段要求更多的全球投资，因而也会承担更多的风险。6．在全球管理中，管理者需要了解的法律—政治因素、经济因素、文化因素有哪里？【重要级别】☆☆【难度】1【页码】96～98【考查要点】全球管理/全球环境因素【参考答案】法律—政治环境：管理者必须熟知他们经营业务的国家所特有的法律体系，认识其差异性。在某些国家由于政治的不稳定而面对着剧烈变动的高度不确定性。在众多亚洲国家，政治干预是现实生活的一个方面。经济环境：最显著的焦点是不同的经济体制类型（市场经济和计划经济）、波动的汇率、通货膨胀率和不同的税收政策。文化环境：组织有不同的文化，国家也有文化。与组织文化一样，民族文化是一个国家的居民共有的价值观，这些价值观塑造了他们的行为以及他们看待世界的方式。研究表明，民族文化对员工的影响要大于组织文化的影响。7．描述霍夫斯泰德的四个民族文化的维度。【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】99～100【考查要点】全球管理/文化评估框架【参考答案】霍夫斯泰德识别了民族文化的五个维度，即个人主义与集体主义、权力差距、不确定性规避、生活的数量与质量。（1）个人主义是一种松散结合的社会结构，在这一结构中，人们只关心自己和直系亲属的利益。集体主义以一种紧密结合的社会结构为特征，在这一结构中，人们希望群体中的其他人在他们有困难时帮助并保护他们。集体主义所换来的是成员对团体的绝对忠诚。霍夫斯泰德发现，一个国家的个人主义与一国的财富密切相关：富裕国家往往具有强烈的个人主义，而贫穷国家往往是集体主义的。（2）权力差距是衡量人们承受风险和非传统行为的程度的尺度。一个权力差距大的社会接受组织内权力的巨大差别，员工对权威显示出极大的尊敬。权力差距小的社会尽可能地淡化不平等。（3）不确定性规避是衡量人们承受风险和非传统行为的程度的文化尺度。高不确定性规避的社会特征是人们高度焦虑，感到自己受到了不确定性和模糊性的威胁，很难容忍异常的思想和行为。（4）强调生活的数量的文化表征为过分自信以及追求金钱和物质财富。强调生活的质量的文化重视人与人之间的关系以及对他人幸福的敏感和关心。弱的生活数量相当于高的生活质量。（5）长期和短期导向性考察一个国家对于生活和工作时间的不同重视程度。【归纳总结】GLOBE框架扩展了霍夫斯泰德的五个维度，而不是推翻它。8．全球环境中进行管理面临着哪些问题？【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】102【考查要点】全球管理【参考答案】管理者面临着来自全球化开放性和文化差异的挑战。（1）尽管世界正在大力推进全球化进程，但是全球化运作所必需的开放性也带来很多挑战：开放意味着既向好的事物也向坏的事物开放，如恐怖主义；开放还增加了贸易国之间的经济依赖性。（2）全球观的威胁还来自文化差异。将管理者调往文化维度极不相似的国家时，对管理者可能会产生极大的文化冲击，引发严重的适应性问题，这时管理者迫切需要改变自己的管理风格以适应不同国家的管理。思考题1．无边界组织对管理造成的潜在影响是什么？【重要级别】☆☆【难度】2【页码】93【考查要点】全球化经营/不同类型的全球组织【参考答案】无边界组织潜在影响着管理的难度和投入，随着跨国化的实现，错综复杂的信息使管理的难度加大，继而投入也增大。一方面，无边界组织是全球取向，在全球范围内选用最优秀的人才和最佳的工作方式，而不受国籍的限制，这对于组织和员工是一个双赢的选择。这样的形式一旦实现，对于组织绩效的提高将很有帮助；另一方面，无边界组织有助于组织实现全球事务，并且实现当地目标和全球目标的平衡。但是，无边界组织面向全球，因此需要管理者同时具备当地知识和全球知识，这对于管理者是一个挑战，也决定了无边界很难实现。2．本章所述的霍夫斯泰德结构框架，能用于指导泰国一家医院或委内瑞拉一个政府机构的管理者吗？试讨论之。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】99【考查要点】全球管理/文化评估框架【参考答案】能，因为它们都与商业组织有很大相似性，管理的人员和处理的信息也是变化多样的。但要格外注意它们与商业组织的不同点，如医院和政府机构都受相关法律条文限制，如不以营利为目的。管理者需要调整其领导风格和管理方式，尽可能以更有效率和效果的方式达成组织目标。在具体的全球化管理上，根据霍夫斯泰德结构框架，当管理者调往四个文化维度相似的国家时，需要作出的调整是最小的。管理者调往四个文化维度极不相似的国家时，可能会对其产生极大的文化冲击，引发严重的适应性问题，这时候管理者迫切需要改变自己的管理风格以适应不同国家的管理。这对于所有国家的管理者都适用，泰国和委内瑞拉当然也不例外。3．比较组织走向全球化的各种方式的优缺点。【重要级别】☆☆【难度】3【页码】93【考查要点】全球化经营/组织走向全球化的进程【参考答案】（1）全球外购即从国外购买最廉价的材料和劳动力，能以更低的成本获得更大的竞争优势，但这仅仅是组织走向全球化最初级的一步。（2）出口和进口只是成为全球企业的萌芽阶段，所涉及的投资和风险是最小的。此外，许可证贸易和特许经营是两种相似的方式，它们都是通过一次性支付或按销售提取一定费用，从而给予其他组织商标、技术或产品规范的使用权。唯一的区别是，许可证贸易主要用于制造业组织，而特许经营用于服务业组织。（3）战略同盟是一个组织与外国公司建立的伙伴关系，双方在开发新产品或组建生产机构时共享资源和知识，共担风险，共享收益。合资企业是一种特殊的战略同盟，即双方为了某个企业目标，一致同意成立一个自主经营、独立的组织。这种伙伴关系为公司的全球竞争提供了一种快速、低成本的方式。外国子公司，是指管理当局在国外直接投资建立自主经营而又独立的生产机构或办事处，它能够实现企业在国外的直接控制和管理。但以这种形式投入的资源是最多的，面临的风险也是最大的。4．一位从墨西哥调往美国管理位于亚利桑那州的一家制造厂的管理者，可能遇到哪些挑战？对于一位从美国调往墨西哥瓜达拉哈拉市的管理者来说，是否会遇到相同的挑战？试讨论之。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】102【考查要点】全球管理【参考答案】世界各国都在开放新的市场，竞争者和市场不再受国界之限。组织如果想取得长期的成功，其管理者必须从全球的角度考虑问题。对于调往国外的管理者，可能会遇到的挑战有：（1）来自文化方面的挑战。不同的风俗民情、生活工作习惯会给外来者带来许多困难，这会让管理者处理该地区的问题时感到很棘手，或出现失误。调往四个文化维度极不相似的国家时，可能会对管理者产生极大的文化冲击，引发严重的适应性问题，这时候管理者迫切地需要改变自己的管理风格以适应不同国家的管理。（2）不一样的市场信息，新的竞争者可能在任何时候，在世界上的任何地方突然出现，外部环境也是大负担。（3）开放意味着向好的事物也向坏的事物开放，如恐怖主义；开放增加了贸易国之间的经济依赖性。比较从美国调往墨西哥的管理者，两者都会遇到大致相同的问题，但肯定会有不同的差异。5．你认为全球环境已经在哪些方面改变了组织甄选和培训管理者的方式？互联网对此有何影响？试讨论之。【重要级别】☆☆☆【难度】3【页码】102【考查要点】全球管理【参考答案】在思维方面，全球环境要求管理者有宽广的视野，在信息爆炸的这个时代，正需要能整理并分析信息的能人。在能力方面，适应能力以及处理人际管理能力强的人在全球化环境下更加具有竞争力，因为他可能会面对不同的管理情境。在文化方面，全球化要求管理者能深入了解各国基本风俗、礼节，这不但可以促进与雇员的交流，更可增加管理者对来自各个不同民族、文化区域的信息的敏锐性。因此，组织甄选和培训需要特别重视管理者处理问题的权变之术。互联网的应用加快了各地信息交流的效率，为管理者开阔视野并了解东道国的政治、法律、经济和文化方面提供了良好的渠道，能有效地帮助调往国外的管理者快速适应，而对于在国内却要与国外企业进行贸易的管理者也很重要，因此作为管理者应充分利用这一方式。案例应用1．你认为最支持、最能促进、最鼓励文化意识的全球态度是什么？解释一下。【重要级别】☆☆【难度】2【页码】89【考查要点】全球观【参考答案】管理者对全球业务的看法，可能是下列三种观念中的一种：民族中心论（母国取向）、多国中心论（东道国取向）、全球中心论（全球取向）。全球中心的视角对于商业组织在全球市场竞争中取得成功是至关重要的。全球视角要打破国籍限制在全球范围内寻找最佳方式和人选，从而实现用全球观念考虑重大问题和决策。要想让组织在当今的竞争环境中生存下去，管理者和员工就必须持有全球中心、国际导向的观念。本案例中，位于苏格兰高地的酒店和旅馆的苏格兰的雇主持有全球中心的观点，找到了有助于外国员工适应环境并取得成功的方法。2．当公司为员工制定合适的文化意识培训时，政治、法律和经济因素的差异会对此有影响吗？请解释。【重要级别】☆☆【难度】1【页码】96【考查要点】全球管理/全球环境因素【参考答案】企业全球化受到不同国家的政治、法律和经济环境的影响。（1）法律—政治环境方面：管理者必须熟知他们经营业务的国家所特有的法律体系，认识其差异性。在某些国家，由于政治的不稳定而面对着剧烈变动的高度不确定性。在众多亚洲国家，政治干预是现实生活的一个方面。（2）经济环境方面：最显著的焦点是不同的经济体制类型（市场经济和计划经济）、波动的汇率、通货膨胀率和不同的税收政策。当公司为员工制定合适的文化意识培训时，法律、政治和经济的差异都应该包含在培训项目中，因为这些差异将会成为公司在国外开展业务时要考虑的主要因素。例如，法律、政治差异会对契约期限和条件产生显著影响。贸易壁垒对国际商务是一项重大挑战，不断波动的汇率同样是一个重要因素。当公司走向国际化时，要对可能开展业务的国家的经济稳定情况仔细考虑。3．挑战案例中提到的一个国家，对其进行一些文化研究。关于这个国家的文化，你有什么发现？这些信息如何影响管理者在这个国家开展计划、组织、领导和控制的方式？【重要级别】☆☆【难度】1【页码】96【考查要点】全球管理/全球环境因素【参考答案】民族文化是一个国家的居民共有的价值观，这些价值观塑造了他们的行为以及他们看待世界的方式。本题没有统一的答案。答案在一定程度上取决于你所选的国家。读者不妨以中国为例对本题作答。4．英国公司Kwiteetial的网站（www.kwiteetial.co.uk/reource/culture-tet．html）上有一些关于文化知识的问答游戏。登录该公司网站，尝试着做两三道题，你对于你的分数感到惊奇吗？你的分数说明了你的文化意识处于一种什么情况？【重要级别】☆☆【难度】1【页码】96【考查要点】全球管理/全球环境因素【参考答案】这些问答游戏旨在加强你对学习业务开展国文化重要性的认识。问答游戏中所包含的话题给出了调查和培训的种类、细节以及范围。这些应该在学习他国文化为走向国际化做准备时进行。读者可自行根据实际情况作答。5．你会给予一个没有什么全球化经验的管理者什么建议？【重要级别】☆☆☆【难度】2【页码】102【考查要点】全球管理【参考答案】管理者面临着来自全球化开放性和文化差异的挑战。（1）尽管世界正在大力推进全球化进程，但是全球化运作所必需的开放性也带来很多挑战：开放意味着既向好的事物也向坏的事物开放（如恐怖主义），开放还增加了贸易国之间的经济依赖性。（2）全球观的威胁还来自文化差异。管理者被调往文化维度极不相似的国家时，对其可能会产生极大的文化冲击，引发严重的适应性问题，这时管理者迫切需要改变自己的管理风格以适应不同国家的管理。为领导一个走向国际化的企业做准备，全球经验不足的管理者应该充分利用有用的资源来交接其他文化。例如，管理者可以通过阅读书籍和杂志、上网、与有国际商务经验的管理者交流、观看视频、参加会议，以及利用人际关系网中的机会来了解其他文化。在这个过程中，培养全球中心视角以及表现文化适应性和灵活性是成功的关键。【补充训练】1．B集团在全球多个国家设有分部，其分部管理者大多来自本国，B集团的全球化特征表现为（）。A．多国中心论B．民族中心论C．全球中心论D．以上所有【重要级别】☆☆【难度】2【页码】88【考查要点】全球观【参考答案】B集团在全球多个国家开设有分部，其分部管理者大多来自本国，该集团符合跨国公司的特征，表现了民族中心论的观点。应选B。2．某个组织通过一次性支付或按销售提取一定费用，从而给予其他制造业组织商标、技术或产品规范的使用权，这种方式可以称为（）。A．特许经营B．许可证贸易C．合资企业D．独资企业【重要级别】☆☆【难度】2【页码】93试读结束[说明：试读内容隐藏了图片]点击下载...

2022-04-02 概念技能 人际技能 技术技能 概念技能人际技能技术技能排序